I SA/Lu 668/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) umorzył postępowanie z wniosku A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (spółka) o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od 1 marca do 31 maja 2020 r. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 wezwał spółkę "do złożenia dowodów innych niż dotychczas dołączone do akt sprawy, które wskazywałyby, że istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". Ponadto uzyskał "pisemne zeznania" pracowników biura rachunkowego zaangażowanych w złożenie do organu wniosku spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Organ motywował, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów. Natomiast pracownicy biura rachunkowego opisali, że formularz zawierający wniosek spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek został złożony 29 kwietnia 2020 r. o godzinie 14.25 w skrzyni na dokumenty przed wejściem do sali obsługi klientów w budynku przy ul. [...] w L.. Organ stwierdził, że "Analiza stanu faktyczno - prawnego sprawy nie daje podstaw do zakończenia postępowania decyzją merytoryczną. W wewnętrznym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skrzynia na dokumenty usytuowana we wskazanym przez świadka miejscu była codziennie oznaczana bieżącą datą, nadzorowana przez pracownika zakładu oraz objęta monitoringiem telewizji przemysłowej nadzorowanym przez pracownika ochrony budynku. Po zakończonym dniu pracy wszystkie dokumenty ze skrzyni były oznaczane datą wpływu, rejestrowane w systemie elektronicznym Zakładu i przekazywane do opracowania. Stosowana procedura wykluczała możliwość zagubienia bądź zniszczenia dokumentów. Rejestracja dokumentacji papierowej odbywa się za pomocą skanowania. Wymaga to rozpinania/rozszywania poszczególnych dokumentów, co wyklucza możliwość niefortunnego podpięcia wniosku do innych akt. Ustalono ponadto, że zapisy monitoringu telewizji przemysłowej są przechowywane przez okres około 1 miesiąca kalendarzowego od daty zdarzenia, a następnie automatycznie usuwane. Zapisy monitoringu z 29 kwietnia 2020 r. były dostępne do 31 maja 2020 r." Organ podkreślił, że "stroną skarżącą jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która jako przedsiębiorca powinna brać pod uwagę, że wybrana przez nią forma złożenia wniosku bezpośrednio w skrzynce podawczej, choć była jedną z form przewidzianych przez obowiązujące przepisy, może utrudnić lub pozbawić możliwości wykazania faktu złożenia wniosku. Nie dysponując żadnym potwierdzeniem, że wniosek trafi do skrzynki podawczej nie podjęła żadnych prób uzyskania informacji o wpływie wniosku, czy stanie zaawansowania jej sprawy korzystając w szczególności z uprawnień przewidzianych w przepisie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli instytucji wniesienia ponaglenia." Ponadto organ zauważył, że na podstawie art. 63 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Z przepisu tego wynika, że osoba składająca w siedzibie organu pismo może, ale nie musi, domagać się od tego organu potwierdzenia przyjęcia tego pisma. To na wnoszącym pismo spoczywa obowiązek wykazania, że pismo określonej treści dotarło do organu. Dlatego, zdaniem organu, "strona należycie dbająca o swoje interesy winna zażądać od organu urzędowego poświadczenia odbioru, aby mieć dowód na to, że wnoszone podanie dotarło do organu. Tym samym gdy podmiot wnoszący do organu administracji podanie nie dysponuje żadnym dowodem potwierdzającym jego wniesienie, nie może pod adresem tego organu skutecznie postawić zarzutu, że zgubił pismo, jak czyni to skarżąca. W postępowaniach w sprawach indywidualnych, zainicjowanych wnioskiem strony i rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Z przeprowadzonego postępowania nie wynika, że spółka wykazała terminowe i skuteczne złożenie w Zakładzie wniosku o zwolnienie z opłacenia należnych składek za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Brak wniosku oznacza brak przedmiotu postępowania." W podstawie prawnej organ powołał się na art. 105 § 1 K.p.a. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie: - art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2021.162 ze zm.) przez niezastosowanie tego przepisu, prowadzenie postępowania "w sposób nieufny do strony" i przyjęcie założenia, że spółka działa nieuczciwie; - art. 8 § 1 K.p.a., bowiem organ prowadził postępowanie w sposób tendencyjny, stronniczy; - art. 105 § 1 K.p.a. z powodu nieuzasadnionego umorzenia postępowania administracyjnego; - art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. ze względu na dowolną ocenę wniosków dowodowych i dowolne ustalenia faktyczne. W następstwie spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając zarzuty i wnioski zawarte w skardze, spółka zasadniczo wykazywała, że świadkowie potwierdzili złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek 29 kwietnia 2020 r. do skrzyni przed wejściem do sali obsługi klientów w budynku organu przy ul. [...] w L.. Organ nie przedstawił dowodów, które podważyłyby te twierdzenia świadków. Natomiast zapisy monitoringu zostały usunięte. Zdaniem spółki, konsekwencje złej organizacji pracy organu nie mogą być przerzucane na spółkę. W tym kontekście spółka podkreśliła brak potwierdzenia przyjęcia dokumentów przez organ oraz niearchiwizowanie zapisów monitoringu. W przekonaniu spółki, jeśli organ decyduje się na wystawienie bezobsługowej skrzyni na dokumenty, to musi brać na siebie wszelkie ryzyko z tym związane. Wnioskodawca, który faktycznie wrzucił dokument do skrzyni, postąpił zgodnie z ustalonymi zasadami, a jednocześnie nie ma on możliwości weryfikacji dalszych losów dokumentu wrzuconego do skrzyni. W takich okolicznościach spółka stwierdziła, że utrata wniosku, bez względu na przyczynę, nie może uzasadniać nierozstrzygnięcia sprawy. W podsumowaniu spółka nie zgodziła się z umorzeniem postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga spółki zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem. Sąd ocenia, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 z istotnym naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 - P.p.s.a.). Mocą tego wyroku doszło do uchylenia decyzji organu z 13 stycznia 2021 r. i 1 grudnia 2020 r., odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie o zwolnienie spółki z obowiązku opłacania składek za okres od 1 marca do 31 maja 2020 r. Według art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z oceną prawną przedstawioną w motywach prawomocnego wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 kluczowe było wyjaśnienie czy wniosek spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek został rzeczywiście złożony. Sąd wyjaśnił przy tym, że faktem powszechnie znanym było przeorganizowanie pracy organu z uwagi na COVID-19. Wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek można było składać między innymi w placówce organu do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem TARCZA ANTYKRYZYSOWA, co wiązało się z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. W dniu 29 kwietnia 2020 r. nie istniała możliwość uzyskania potwierdzenia dokonania tej czynności na piśmie. Zatem złożenie wniosku mogło być wykazane w każdy dozwolony prawem sposób, nie wykluczając choćby przesłuchania świadków, w tym pracowników obsługujących skrzynkę na dokumenty bądź osoby, która miała umieścić wniosek w skrzynce. Pomocne byłoby skorzystanie z systemu monitoringu. Te okoliczności należało zweryfikować przy zastosowaniu art. 75 § 1 K.p.a. Z notatki służbowej z 31 grudnia 2020 r. wytworzonej na podstawie informacji uzyskanej od niewymienionego z imienia i nazwiska pracownika wynika, że pod koniec dnia pracy zawartość skrzynki przenoszona była do odpowiedniego pomieszczenia na sali i następnego dnia rozdzielana z datą wpływu (poprzedniego dnia). W notatce tej wskazano również, że zgodnie z obowiązującymi zasadami bezpieczeństwa, dokumenty poddane były dwudniowej kwarantannie, a dopiero potem trafiały do właściwych komórek. Według notatki, system przyjmowania wniosków za pośrednictwem skrzynki działał prawidłowo i nie odnotowano naruszeń. Z notatki nie wynika jednak sposób postępowania w przypadku na przykład zaginięcia wniosku. W sytuacji, gdy organ dopuścił możliwość składania podań za pośrednictwem skrzynki na dokumenty, musiał przygotować proceduralne zasady w zakresie obsługi dokumentów wrzucanych do tej skrzynki. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego opis wskazanych w notatce procedur, nie wiadomo nawet czy taki dokument został wytworzony, czy też sposób postępowania z dokumentami wrzuconymi do skrzynki został opracowany i przekazany pracownikom w formie ustnej. Jeżeli organ uznał wyjaśnienia spółki za niewystarczające, to w myśl art. 10, art. 75 § 1 K.p.a. powinien wezwać ją do złożenia dodatkowych dowodów potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Takiej możliwości organ spółce nie zapewnił. Sąd zwrócił uwagę na potrzebę sprawdzenia zapisów monitoringu oraz przesłuchania pracowników organu, którzy odbierali ze skrzynki dokumenty złożone 29 kwietnia 2020 r. W sytuacji, gdy przewidziano kilka sposobów składania wniosków o pomoc, podmiot ubiegający się o jej przyznanie miał prawo swobodnego decydowania, z którego z nich chce skorzystać. Sąd ocenił, że nieuprawniona jest argumentacja organu, zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności na spółkę za wybór drogi złożenia wniosku. W ramach wskazań co do dalszego postępowania organ został zobowiązany do uwzględnienia powyższych argumentów i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, oceny zebranego materiału dowodowego w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd w sprawie sygn. III SA/Lu 136/21 wyjaśnił, jakie obowiązki spoczywają na organie w realiach zaistniałego sporu ze spółką z punktu widzenia art. 10, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. i jakie czynności organ ma w pierwszej kolejności podjąć w celu odtworzenia prawdy obiektywnej. Natomiast, jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ ogólnie wezwał spółkę do przedstawienia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". Wobec tego trzeba zauważyć, że organ miał obowiązek wyjaśnić dokładny przebieg złożenia wniosku spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Zatem wezwanie wystosowane przez organ do spółki było nieadekwatne do kwestii spornej, sprowadzającej się do zagadnienia czy i kiedy wniosek spółki o zwolnienie z obowiązku opłacania składek miał rzeczywiście wpłynąć do organu. W efekcie spółka nie uzyskała od organu rzetelnego i konkretnego pouczenia, jakie posiadane przez nią informacje, dokumenty mogą okazać się ważne z punktu widzenia ustalenia czy i kiedy doszło do złożenia organowi wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Ponadto z perspektywy interesu prawnego spółki oraz wiążącego stanowiska prawnego przyjętego w wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 równie ważne jest, że organ zaniechał rzetelnego, wnikliwego i przede wszystkim bezstronnego wyjaśnienia, w jakich konkretnych okolicznościach przyjmował korespondencję przy wykorzystaniu skrzyni, a w szczególności: - konkretnie kto i w jakich godzinach nadzorował składanie korespondencji do skrzyni, jej bezpieczeństwo, nienaruszalność w dniu, w którym miał być złożony wniosek spółki; - w jaki sposób skrzynia była zabezpieczona; - czy na żądanie składającego wniosek do skrzyni organ wydawał potwierdzenie tej czynności; - dlaczego nie był zachowany zapis monitoringu, jeśli składanie wniosków do skrzyni nie było w żaden inny sposób rejestrowane czy dokumentowane; - kto konkretnie był odpowiedzialny za wyjmowanie korespondencji ze skrzyni, komu konkretnie ją przekazał i w jaki sposób udokumentował te czynności w odniesieniu do dnia, w którym spółka miała złożyć wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek; - imiennie kto, kiedy i w jaki sposób ewidencjonował korespondencję wyjętą ze skrzyni, a następnie przekazaną kolejnemu pracownikowi bądź pracownikom w odniesieniu do dnia, który miał być dniem złożenia wniosku spółki. Są to elementy stanu faktycznego kluczowe dla wyniku sprawy, o których tylko organ ma wiedzę i tylko on potrafi je wykazać. Już w sprawie sygn. III SA/Lu 136/21 organ został zobowiązany do rozważenia potrzeby przesłuchania pracowników organu na te okoliczności. Same twierdzenia organu o postępowaniu z dokumentami wyjętymi ze skrzyni nie są wystarczające. Tylko na tej podstawie nie można bowiem obiektywnie wykluczyć odpowiedzialności organu za brak wniosku spółki w jego zasobach. Co więcej, trzeba zwrócić uwagę na niespójność twierdzeń organu. Sąd w sprawie sygn. III SA/Lu 136/21 odnotował notatkę służbową z 31 grudnia 2020 r. zawierającą informację o nieustalonym źródle pochodzenia, według której dokumenty były obejmowane dwudniową kwarantanną, a potem przekazywane do właściwych jednostek organizacyjnych. Z kolei w motywach kontrolowanej decyzji organ nie wspominał o dwudniowej kwarantannie. Natomiast wymienił jedynie rejestrowanie dokumentów i ich przekazywanie do opracowania. Sąd podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym zasady przewidziane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego w art. 7 (prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (budowania zaufania do władzy publicznej), art. 9 (informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, ochrony interesów strony) wymagają od organu konkretnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności obrazujących procedurę przyjmowania wniosków do skrzyni, wyjmowania ze skrzyni, ewidencjonowania i nadawania dalszego biegu (por. sprawy sygn.: I GSK 967/21, I GSK 1031/21 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Te kluczowe kwestie organ w istocie rzeczy dotychczas przemilczał. Zastąpił je ogólnymi i niespójnymi stwierdzeniami, pozbawionymi odniesienia do konkretnych dowodów obrazujących funkcjonowanie organu w szczególności 29 kwietnia 2020 r. Z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, a zwłaszcza art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483), zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjmowanie korespondencji przez organ w sposób całkowicie odformalizowany nie może obciążać spółki negatywnymi konsekwencjami. Rzeczą organu było bowiem zorganizowanie przyjmowania korespondencji - czynności o istotnych skutkach dla obywatela - adekwatnie z jednej strony do sytuacji spowodowanej przez COVID-19, z drugiej zaś do podstawowych standardów funkcjonowania organu władzy publicznej. Te ostatnie nie pozwalają organowi na przyjmowanie korespondencji w sposób pozbawiony jakiegokolwiek udokumentowania i jednocześnie na niezachowywanie zapisów monitoringu. Wymagają również od organu skrupulatnego rejestrowania konkretnie kto, kiedy i jakie dokumenty wyjął ze skrzyni ze ścisłym zachowaniem chronologii. Tylko wówczas organ jest w stanie obiektywnie wykazać spółce, że jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w ogóle nie trafił do skrzyni, że nie organ ponosi odpowiedzialność za aktualny brak tego wniosku. W następstwie otwarta pozostaje kwestia czy i w jakiej dacie spółka złożyła do organu (do skrzyni) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Bez wyjaśnienia tej podstawowej okoliczności co najmniej przedwczesne było stosowanie przez organ art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego. W świetle prawomocnego wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21 i twierdzeń pracowników biura rachunkowego organ miał obowiązek rzetelnie, wnikliwie, wszechstronnie i bezstronnie wykazać, w jaki sposób dokumentował wpływ korespondencji składanej do skrzyni oraz jej dalszy bieg. Dotychczas organ uchylił się od wykonania tego obowiązku. Pominął przy tym, że od momentu złożenia wniosku do skrzyni wnioskodawca nie miał już żadnego wpływu na jego dalszy bieg, nie mógł upewnić się, że jego wniosek trafił do rąk konkretnego pracownika organu. W tym stanie rzeczy organ nadal nie rozpatrzył kwestii kluczowej z perspektywy wyniku sprawy, a ściślej czy spółka złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od 1 marca do 31 maja 2020 r. do skrzyni w ustawowym terminie, czy też nie. Sąd ocenia, że dotychczasowe postępowanie organu, które jedynie w pobieżnym odbiorze stwarza obraz wykonania prawomocnego wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 K.p.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7 Konstytucji RP. Organ w istocie rzeczy pominął znaczenie prawdy obiektywnej oraz wymienionego prawomocnego wyroku, który wiąże zarówno organ, jak i sąd. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Przede wszystkim wykona prawomocny wyrok z 10 czerwca 2021 r. sygn. III SA/Lu 136/21, a w efekcie zrekonstruuje obraz faktyczny sprawy w zgodzie z prawdą obiektywną. Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.