I SA/Lu 721/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2024 r. nr KNW-K-I.1711.10.2024 w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Skarżąca C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. (dalej: spółka) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czynność Prezydenta Miasta L. w postaci wystąpienia pokontrolnego z dnia 30 października 2024 r. w sprawie prawidłowości wykorzystania w latach 2022 i 2023 dotacji przez działające w L.: Szkołę Policealną C. N. i B. "Ż.", Szkołę Policealną O. M. "Ż.", Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "Ż.", Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych CNIB "Ż." oraz Niepubliczną Szkołę Policealną C. N. i B. "Ż.", których organem prowadzącym jest skarżąca. Jako podstawę skargi wskazano art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 2, art. 54 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie jak i doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 16 września 2010 r., II FSK 1608/10). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2020 r., I OSK 1457/19). Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2020 r., I SA/Gl 686/19). Można przypomnieć, że zagadnienie powyższe było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, w której sformułowano tezę, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności, gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA w pełni zgodził się z zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały tezą, że - co do zasady - wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu prawnego w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. W kwestii zaskarżalności wyniku kontroli wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 20 października 2014 r., TS 186/14 (OTK ZU B/2016, poz. 117), stwierdził m.in., że "sporządzenie wyniku kontroli – zawierającego wyłącznie ustalenia faktyczne, bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego – jest tylko czynnością materialno-techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu, w którym jego treść może być podważana za pomocą innych środków dowodowych. Nie wywiera zatem bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. Jakkolwiek niewątpliwie taki wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną spółki, to jednak sam nie powoduje jeszcze żadnych konsekwencji prawnych, a w szczególności podatkowych. Trybunał zauważa, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości, wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane z samą istotą tego typu czynności. Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli ma być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego wydanego formie decyzji." Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta zostało wydane na podstawie § 7 ust. 1 uchwały nr 978/XXXVIII/2017 Rady Miasta L. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta L. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie miasta L. prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne inne, niż miasto L.. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, po analizie zastrzeżeń i wyjaśnień, a także uzasadnienia odmowy podpisania protokołu kontroli Prezydent Miasta kieruje wystąpienie pokontrolne do osoby lub osób prowadzących podmiot kontrolowany. Wystąpienie pokontrolne zawiera: 1) ocenę w zakresie pobrania lub wykorzystania dotacji, 2) wykaz nieprawidłowości wraz z ich opisem, 3) kwotę dotacji podlegającą zwrotowi wraz z tytułem jej zwrotu oraz pouczeniem o możliwości pisemnego jej uznania i zwrotu do budżetu miasta L. na wskazany rachunek bankowy, 4) zalecenia i rekomendacje w celu uniknięcia nieprawidłowości w przyszłości. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi zatem władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ przedstawiając nieprawidłowości wniósł o zwrot kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem nie można uznać, że organ nałożył na stronę w sposób władczy określone obowiązki. Wystąpienie pokontrolne nie jest bowiem bezpośrednią i wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany czy też prowadzenia egzekucji. Jest zwyczajnym elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki strony. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., II GSK 1591/15). W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał skarżącej zwrotu środków, wnosząc jedynie o ich dobrowolne dokonanie. W związku z powyższym należało uznać, że wystąpienie pokontrolne nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktach lub czynnościach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.