I SA/Lu 80/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego F. spółki jawnej w R. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2022 r. nr 200600.71.292.2022.RED w przedmiocie oddalenia zarzutu uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r., wydanym wobec Przedsiębiorstwa Handlowego F. spółka jawna w R. (dalej: "Spółka") Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "u.s.u.s.") utrzymał w mocy postanowienie z dnia 27 października 2022 r. znak sprawy: 200600.71.249.2022.RED o oddaleniu na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. zarzutu wygaśnięcia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi nr [...] i [...] W piśmie z dnia 2 września 2022 r. Spółka złożyła zarzut wygaśnięcia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, wskazując na: 1) niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego podjętego bez żadnej podstawy prawnej, pomimo opłacenia należnych składek za okres od lutego do czerwca 2022 r., 2) przedawnienie egzekwowanego obowiązku składkowego za lata 2012-2013, na podstawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. oraz bezprawne zaliczanie opłat dokonanych w 2022 r. na poczet spornych i przedawnionych zobowiązań z lat 2012-2013. W konsekwencji Spółka wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zwrot bezpodstawnie pobranych dotychczas z jej konta bankowego przez ZUS pieniędzy oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. Równocześnie z zarzutami, z wyżej wymienioną argumentacją złożyła skargę na czynności egzekucyjne, tj. zajęcie rachunku bankowego na podstawie zawiadomień z dnia 23 sierpnia 2022 r. Jako podstawę wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego Spółka wskazała art. 33 § 1 i § 2 pkt 6 c u.p.e.a., powołując się na brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny. Wierzyciel uwzględniając podnoszone argumenty rozpatrzył zarzuty Spółki na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., tj. jako wygaśnięcie obowiązku w całości. Po przeprowadzonym postępowaniu, Prezes ZUS postanowieniem z 27 października 2022 r. stwierdził, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Korzystając z możliwości złożenia środka zaskarżenia, w dniu 9 listopada 2022 r. Spółka skierowała do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w jego uzasadnieniu, że czynności egzekucyjne przeprowadzono bez podstawy prawnej, a zaskarżone postanowienie nie uwzględnia żadnego z merytorycznych zarzutów, jakie postawiła wszczętej egzekucji. W dniu 19 grudnia 2022 r. Prezes ZUS wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy postanowienie z 27 października 2022 r. Prezes ZUS przytoczył przepis art. 33 § 2 u.p.e.a., wskazujący podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a następnie jako prawidłowe ocenił stanowisko wierzyciela co do uznania zarzutu wygaśnięcia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi za bezzasadny. W jego ocenie, wierzyciel wyczerpująco wyjaśnił w nim, że stan należności na dzień wystawienia tytułów wykonawczych ustalony był prawidłowo, należności za 2012-2013 nie były przedawnione, a wpłaty dokonane przez płatnika w 2022 r. zostały poprawnie zaksięgowane na najstarsze zaległości. Organ argumentował, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6, zaś w myśl art. 24 ust. 5f tej ustawy bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu – od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia – do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Postępowanie w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym ubezpieczonych: E. B. i D. B. wszczęto wysyłając do Spółki wezwanie z 8 sierpnia 2013 r., które zostało doręczone w dniu 12 sierpnia 2013 r. W dniu 18 grudnia 2013 r. zostały wydane decyzje o podleganiu ubezpieczeniom społecznym z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w Spółce (nr 208/2013 co do E. B. oraz nr 219/13 w odniesieniu do D. B.). Od powyższych decyzji Spółka złożyła odwołania do Sądu Okręgowego w Lublinie, który je oddalił wyrokami z dnia: - 20 października 2020 r., VIII U 291/14 (co do D. B.), - 16 marca 2021 r., VIII U 300/14 (co do E. B.). Następnie od wyroków Sądu Okręgowego w Lublinie Spółka złożyła apelacje do Sądu Apelacyjnego w Lublinie, który oddalił je wyrokami z dnia: - 9 czerwca 2021 r., III AUa 1122/20 (co do D. B.), - 30 sierpnia 2021 r., III AUa 378/21 (co do E. B.). Decyzje o podleganiu ubezpieczeniom społecznym z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę tych osób w Spółce stały się prawomocne. W związku z powyższym organ podjął dalsze czynności, zawiadamiając Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia podstaw wymiaru składek, a następnie w dniu 25 stycznia 2022 r. wydał decyzję nr UBS-0-002703/2022, określającą podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne dla D. B., a w dniu 10 lutego 2022 r. – nr UBS-0-005283/2022, określającą podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne dla E. B.. Decyzje zostały doręczone odpowiednio dnia: 28 stycznia 2022 r. i 21 lutego 2022 r., a uprawomocniły się odpowiednio w dniach: 28 lutego 2022 r. i 21 marca 2022 r. Po ich uprawomocnieniu z urzędu, w dniach 10 marca 2022 r., 5 kwietnia 2022 r. oraz 6 kwietnia 2022 r. sporządzono raporty imienne ZUS RCA za ubezpieczonych oraz korekty deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za okres od kwietnia 2012 do marca 2013. Dokumenty zostały sporządzone z urzędu, ponieważ płatnik nie wywiązał się z obowiązku ich przekazania. Powyższe czynności dokonane zostały na podstawie prawomocnych wyroków, rozstrzygających kwestię podlegania ubezpieczeniom społecznym wymienionych wyżej osób. W dniu 21 kwietnia 2022 r. organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2012 do marca 2013, a następnie 5 lipca 2022 r. wydał decyzję nr RWA: 200671DZPDZ22/000068 określającą wysokość zadłużenia, która została doręczona 11 lipca 2022 r. Decyzja nie jest prawomocna, gdyż 19 lipca 2022 r. wpłynęło od niej odwołanie. Zdaniem organu, należności powstałe w wyniku decyzji nr 208/13 oraz nr 219/13 z dnia 18 grudnia 2013 r. o podleganiu ubezpieczeniom społecznym ubezpieczonych nie przedawniły się. Bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 16 maja 2012 r., czyli od daty wymagalności składek za 04/2012, a następnie uległ zawieszeniu: - od 12 sierpnia 2013 r. do dnia 30 sierpnia 2021 r. i od 3 stycznia 2022 r. do 21 marca 2022 r. (w przypadku E. B.), - od 12 sierpnia 2013 r. do 30 sierpnia 2021 r. i od 3 stycznia 2022 r. do 28 sierpnia 2022 r. (w odniesieniu do D. B.). Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji nr 208/2013 i nr 2019/13 bez uprawnień Prezes ZUS wyjaśnił, że były one przedmiotem oceny i kontroli Sądu Okręgowego, a następnie Sądu Apelacyjnego, które rozstrzygnęły kwestię podlegania ubezpieczeniom. Decyzje te stanowiły podstawą do podjęcia przez wierzyciela dalszych działań, tj. sporządzenia dokumentów z urzędu (ZUS DRA i ZUS RCA) oraz do rozliczania bieżących wpłat Spółki na jej należności. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpatrując zarzut nieuwzględnienia żadnych kwot składek opłaconych w latach 2012-2013 przez agencje zatrudnienia R. sp. z o.o. (dalej: "R. ") i K. sp. z o.o. (dalej: "K. ") Prezes ZUS wyjaśnił, że brak było podstaw do przeksięgowania wpłat z 2 stycznia 2013 r. w wysokości 480.318,41 zł, 1.580.642,33 zł oraz 156.184,06 zł dokonanych przez spółkę K. na konto płatnika (Spółki) w części dotyczącej ubezpieczonych E. B. i D. B., ponieważ płatnik zgłaszający, tj. K. za tych ubezpieczonych złożył "0" raporty RCA za listopad 2012 (wykazał zerowe podstawy wymiaru składek). Natomiast ewentualne przeksięgowanie wpłat z konta płatnika R. sp. z o.o. na konto Spółki będzie możliwe po uprawomocnieniu się decyzji ustalających obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym i sporządzeniu dokumentów rozliczeniowych za pozostałych ubezpieczonych, wobec których ustalono podleganie do ubezpieczeń społecznych u płatnika (Spółki). Organ podkreślił, że od 1 stycznia 2018 r. obowiązują zmienione zasady opłacania i rozliczania składek, wprowadzone na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831, dalej: "rozporządzenie w sprawie składek"). Płatnik opłaca składki jednym przelewem. Każda wpłata dzielona jest proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzieloną wpłatę rozlicza się na najstarsze zaległości, a następnie na składki bieżące. Wszystkie dokonywane od stycznia 2018 r. wpłaty rozliczane są w ten sposób, co oznacza, że bez znaczenia pozostaje ich oznaczenie przez płatnika (Spółkę). Rozliczając wpłatę płatnika organ nie jest związany oznaczeniem, umieszczonym na potwierdzeniu wpłaty. Nie jest również zobowiązany do kwestionowania tego oznaczenia i informowania płatnika o niemożności rozliczenia wpłaty zgodnie z dyspozycją umieszczoną na wpłacie, zobowiązany jest natomiast do jej rozliczania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prezes ZUS wyjaśnił następnie, że wpłata z dnia 24 maja 2022 r. w wysokości 4.974,84 zł, oznaczona jako składka za kwiecień 2022 r., została rozliczona na najstarsze zaległości, począwszy od składki na ubezpieczenie społeczne za wrzesień 2012. Podobnie wpłata z dnia 20 czerwca 2022 r. oznaczona jako składka za maj 2022 r. została rozliczona na najstarsze zaległości, począwszy od składki na ubezpieczenie społeczne za listopad 2012. Po rozliczeniu tych wpłat powstała na koncie Spółki zaległość z tytułu składek za kwiecień i maj 2022. Prezes ZUS argumentował, że stosownie do art. 46 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest do przesyłania w tym samym terminie deklaracji rozliczeniowej oraz opłacania składek za dany miesiąc. W przypadku naruszenia tego obowiązku i wygenerowania zadłużenia, art. 24 ust. 2 tej ustawy nakłada obowiązek podjęcia działań zmierzających do ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej należności z tytułu składek. Stwierdzając brak spłaty należności, w dniu 25 maja 2022 r. wierzyciel na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. skierował do Spółki upomnienie przedegzekucyjne, doręczone w dniu 11 lipca 2022 r. Wezwał w nim do zapłaty składek wskazując, iż w przypadku nieopłacenia należności zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne, w toku którego stosowane będą środki egzekucyjne i powstanie obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych. Po analizie konta i stwierdzeniu figurującego na nim zadłużenia, w dniu 23 sierpnia 2022 r. organ wystawił tytuły wykonawcze, obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odpowiednio za: kwiecień i maj 2022 r., a następnie działając jako organ egzekucyjny zastosował przewidziany w art. 1 pkt 12 u.p.e.a. środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego, wystawiając zawiadomienia o zajęciu i doręczając je bankowi w dniu 23 sierpnia 2022 r. W tej dacie, stosownie do art. 26 § 5 u.p.e.a. doszło do wszczęcia egzekucji administracyjnej z powyższego składnika majątkowego. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zastosowanym środku egzekucyjnym zostały doręczone Spółce listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 29 sierpnia 2022 r. Należności za kwiecień i maj 2022 zostały w całości uregulowane przez bank wpłatą z sierpnia 2022 r., tak więc postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. W skardze do Sądu Spółka zarzuciła w szczególności naruszenie: 1. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. z uwagi na przedawnienie; składki ubezpieczeniowe za wykonawców usług outsourcingowych za ostatni miesiąc świadczenia tych usług, którym był luty 2013 r., wymagalne były w dniu 15 marca 2013 r., a więc bezsprzecznie uległy przedawnieniu już z dniem 16 marca 2018 r.; 2. art. 4 pkt a, art. 18 ust. 1 oraz art. 83 u.s.u.s., gdyż organ do dnia 12 czerwca 2017 r. w ogóle nie miał uprawnień do ustalania, kto jest płatnikiem składek; 3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i brak przeprowadzenia dowodów, 4. art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1027, dalej: "ustawa zmieniająca u.s.u.s."), wchodzącego w życie z dniem 13 czerwca 2017 r., którym to przepisem w u.s.u.s. dodano w art. 83 w ust. 1 po pkt 1 dodano pkt 1a w brzmieniu: "ustalania płatnika składek." Zatem w 2014 r., kiedy organ wydał swoje pierwsze decyzje dotyczące Spółki, w ogóle nie miał uprawnień do ustalenia, że to ona była płatnikiem składek za pracowników i zleceniobiorców, zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych i do ubezpieczenia zdrowotnego przez innych płatników – R. i K. ; 5. art. 5 ustawy zmieniającej u.su.s. z którego wynika, że składki opłacone przez agencje zatrudnienia będą zaliczane jako należne, 6. przepisów § 14 rozporządzenia w sprawie składek poprzez nieuwzględnienie kwoty składek ubezpieczeniowych zapłaconych przez agencje zatrudnienia R. i K. w latach 2012-2013 na konta osób ubezpieczonych: D. B. i E. B. i zaliczenie bieżących zapłat składek ubezpieczeniowych na poczet rzekomego, bo jeszcze ciągle spornego, zadłużenia składkowego w stosunku do ZUS z lat 2012 - 2013; 7. art. 3982 § 1 k.p.c. zdanie drugie w związku z art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej u.s.u.s., ponieważ od decyzji z dnia 5 lipca 2022 r. zostało wniesione odwołanie do sądu okręgowego. Aktualnie postępowanie to toczy się pod sygn. akt VIII U 1956/22, do której dołączono także sprawę o sygn. akt VIII U 2228/22, dotyczącą zaliczania składek wpłacanych przez Spółkę w 2022 r. na poczet spornego zadłużenia z lat 2012-2013. Natomiast wcześniejsze decyzje z 2013 r. były sprawami wyłącznie o objęcie obowiązkiem ubezpieczeń społecznych D. B. i E. B., a nie sprawami o zapłatę składek do ZUS ani też sprawami o ustalenie płatnika składek; 8. art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nieprzeprowadzenie dowodów; 9. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustalenia, że płatnikiem składek za wykonawców usług w latach 2012-2013 jest Spółka, podczas gdy organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w tym zakresie, a w jego systemie informatycznym nadal płatnikami dla pracowników są spółki R. i K. Organ egzekucyjny potwierdził tę okoliczność, wysyłając w latach 2013-2014 do osób ubezpieczonych "informacje o stanie konta ubezpieczonego w ZUS wg stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. i na dzień 31 grudnia 2013 r.", w których wskazał jako jedynych rzeczywistych płatników i pracodawców w spornym okresie – R. i K. a nie Spółkę. Przy tak sformułowanych zarzutach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Okręgowy w Lublinie w sprawie VIII U 1956/22, toczącej się wskutek wniesionego przez Spółkę odwołania od decyzji z dnia 5 lipca 2022 r., w której wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 27.092,72 zł, dotyczącej zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne za lata 2012-2013 za ubezpieczonych D. B. i E. B., będących w spornym okresie pracownikami dwóch certyfikowanych agencji zatrudnienia: R. i K. W ocenie pełnomocnika Spółki organ bezzasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, a bieżące składki ubezpieczeniowe wpłacane w 2022 r. zaliczył na poczet spornego zadłużenia składkowego z lat 2012-2013, pomimo nierozpoznania jeszcze przez Sąd Okręgowy w Lublinie sprawy o zapłatę składek za te lata za ubezpieczonych D. B. i E. B.. Wskazując, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 5 ustawy zmieniającej u.s.u.s. z którego wynika, że składki opłacone przez agencje zatrudnienia będą zaliczane jako należne, pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. W jego ocenie Prezes ZUS, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył także § 14 rozporządzenia w sprawie składek, zaliczając bieżące wpłaty dokonywane w 2022 r. na poczet rzekomego, bo spornego zadłużenia składkowego z lat 2012-2013, gdyż rozporządzenie to można zastosować tylko wówczas, kiedy zadłużenie składkowe płatnika jest oczywiste, bezsporne i wymagalne. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma nie tylko prawo, ale także i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że w świetle art. 133 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny, czy organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla badania poprawności rozstrzygnięcia, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Tylko więc kompletne akta administracyjne przekazane przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają Sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie nie naruszają prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego, będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) taką kontrolę wyklucza. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę zakwestionowania rozstrzygnięcia sądu administracyjnego np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., III OSK 2954/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., FSK 497/09; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, wydanie IV, s. 684). W kontrolowanej sprawie stwierdzona wadliwość, skutkująca uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia, polegała na braku udokumentowania w aktach sprawy zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i w konsekwencji na braku możliwości weryfikacji ich poprawności. Wskazania wymaga, że załączone do skargi akta administracyjne nie zawierają szeregu dokumentów, na które powoływał się organ. I tak: decyzji o podleganiu ubezpieczeniom społecznym z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w Spółce nr 208/13 co do E. B. oraz nr 219/13 w odniesieniu do D. B., wezwań z 8 sierpnia 2013 r. wraz z dowodem doręczenia (wszczęcie postępowanie w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym ubezpieczonych wymienionych osób), zawiadomienia Spółki o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia podstaw wymiaru składek, decyzji 25 stycznia 2022 r. nr UBS-0-002703/2022, określającej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne dla D. B., decyzji z dnia 10 lutego 2022 r. nr UBS-0-005283/2022, określającej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne dla E. B. (także dowodów doręczenia), raportów imiennych ZUS RCA za ubezpieczonych, korekt deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za okres od kwietnia 2012 do marca 2013, zawiadomienia Spółki z dnia 21 kwietnia 2022 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2012 do marca 2013, decyzji z dnia 5 lipca 2022 r. nr RWA:200671DZPDZ22/000068, określającej wysokość zadłużenia (także dowodu jej doręczenia). Skoro zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, to przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw wydania tego aktu. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide – wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II FSK 1665/06). Warunkiem wydania przez sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja (postanowienie) jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Rolą sądu nie jest poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zawierają one dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek. Nieudokumentowanie przez organ okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów, obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach sprawdzonych przez organ. Już w momencie wszczęcia postepowania (czy to z urzędu, czy na wniosek – art. 61 k.p.a.) organ powinien założyć akta sprawy, w których będzie gromadzić wszystkie dokumenty (zarówno przesłane przez stronę, jak i zgromadzone przez organ z urzędu) konieczne do wydania aktu. Będą one stanowiły podstawę do ustaleń faktycznych rozstrzygnięcia kończącego daną sprawę. Takie też kompletne (gromadzone systematycznie w toku postępowania administracyjnego) akta powinny zostać przesłane do sądu administracyjnego wraz z ewentualną skargą i odpowiedzią na skargę. Niedopuszczalne jest tworzenie "akt sprawy" dopiero na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego. Z perspektywy art. 133 § 1 p.p.s.a. przesłanie do Sądu już po zawiśnięciu sprawy sądowej mających znaczenie w sprawie niniejszej wyroków sądów powszechnych nie konwalidowało uchybień po stronie organu. Podkreślenia bowiem wymaga, że przesłane wraz ze skargą akta administracyjne zawierały jedynie postanowienie z dnia 19 grudnia 2022 r., postanowienie z dnia 27 października 2022 r. i szczątkowe akta egzekucyjne. Jakkolwiek Prezes ZUS przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które jego zdaniem doprowadziły do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to jednak nie wskazał, z jakimi czynnościami wskazane daty należy powiązać. Z niekompletnych (szczątkowych) akt nie wynika zatem kluczowa w niniejszej sprawie kwestia przedawnienia spornych należności. Sąd może co prawda wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie zawierają one braki, ale uzupełnienie to nie może oznaczać ich kompletowania, bo to dotyczy obowiązków organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny nie prowadzi również postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. Mając na uwadze ilość okoliczności, które wymagają zbadania na podstawie nadesłanego uzupełniającego materiału dowodowego, w tym przypadku nie mielibyśmy do czynienia z uzupełniającym przeprowadzeniem dowodu, ale przeprowadzeniem większościowego postępowania dowodowego przez Sąd. Podsumowując należy stwierdzić, że wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonym postanowieniem, obligowały Sąd do jego wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii zasadności podnoszonego przez Spółkę zarzutu egzekucyjnego, gdyż wskazane uchybienia, w tym braki materiału dowodowego, uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku przedawnienia należności z tytułu składek. Wyjaśniając zakres dokonanego uchylenia (zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji), stwierdzić należy, że w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021 r., II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności działania organu sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). W konsekwencji Sąd uznał, iż na tym etapie odnoszenie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę, organ – mając na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu – powinien udokumentować w aktach sprawy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia kończącego sprawę, na które będzie się powoływać w treści (uzasadnieniu) tego rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim okoliczności, wiążące się z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. W szczególności zaś powinien zwrócić uwagę na daty zawieszenia biegu terminu przedawnienia (początkową oraz końcową) i powiązać ją z właściwymi zdarzeniami i przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.