III OSK 2954/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2806/19 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2806/19, po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta i Gminy C., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 1 lipca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. wydał trzy zarządzenia: a) nr [...]- w sprawie uchylenia zarządzenia (nr [...]) o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...], b) nr [...] - w sprawie uchylenia zarządzenia (nr [...]) o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora tej placówki, c) nr [...] - w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora szkoły. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy C. uchylił zarządzenie z dnia [...] lipca 2019 r. nr[...] (o ogłoszeniu konkursu). Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ ogłosił kolejny konkurs na to samo stanowisko dyrektora. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2019 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność: a) zarządzenia nr [...] o uchyleniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o ogłoszeniu konkursu, b) zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ogłoszeniu kolejnego konkursu na to samo stanowisko dyrektora. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy C., wnosząc o uchylenie aktu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym na wstępie wyrokiem uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g. Podkreślono w pierwszej kolejności, że w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2019 r., stwierdzającego nieważność zarządzenia o ogłoszeniu konkursu (ponownego) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie było w obrocie prawnym wcześniejszego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. o ogłoszeniu konkursu z dnia [...] lipca 2019 r., ponieważ zostało ono uchylone przez Burmistrza jego zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) i później unieważnione przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. wydając zatem zarządzenie o drugim konkursie (z dnia [...] sierpnia nr [...]), jeżeli trwał w zamiarze obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły, miał otwartą drogę do wydania takiego aktu prawnego, ponieważ w dniu [...] lipca 2019 r. we własnym zakresie uchylił swoje zarządzenie o wcześniej ogłoszonym konkursie. W ocenie Sądu Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2019 r., stwierdzające nieważność dwóch zarządzeń Burmistrza (głównie zaś zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ogłoszeniu kolejnego konkursu), na błędnym założeniu, że zarządzenie nr [...] o ogłoszeniu konkursu jest prawną konsekwencją (miało podstawę prawną) w wyeliminowanym przez Wojewodę w trybie nadzoru zarządzeniu Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o ogłoszeniu wcześniejszego konkursu. Stanowisko co do takiej zależności tych dwóch zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C. o ogłoszeniu konkursu jest całkowicie błędne, ponieważ nie zachodzi tutaj sytuacja, w której wcześniejsze zarządzenie o ogłoszeniu konkursu (z dnia [...] lipca 2019 r.), można by uznać za prawną przesłankę (podstawę) zarządzenia późniejszego wydanego w tej samej materii – ogłoszenia konkursu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Między tymi dwoma zarządzeniami zachodzi wyłącznie związek faktyczny, jak sam organ przyznał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, związek chronologiczny i logiczny. Rzeczywiście w tym zakresie Wojewoda ma rację, ponieważ wyeliminowanie wcześniejszego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu w konsekwencji prowadziło do wydania w tej sprawie nowego zarządzenia o konkursie. Było jego logicznym i czasowym następstwem. Istnienie takiego związku pomiędzy tymi dwoma aktami Burmistrza w sprawie ogłoszenia konkursu nie daje jednak absolutnie podstawy do stwierdzenia, że wyeliminowanie pierwszego z nich (z dnia [...] lipca 2019 r.) podważa byt prawny drugiego (z dnia [...] sierpnia 2019 r.). Wręcz przeciwnie, wyeliminowanie pierwszego ogłoszenia o konkursie czyni koniecznym ogłoszenie następnego konkursu, jeżeli dalej istnieje potrzeba obsadzenia tego stanowiska. Sąd zauważył, że tą kwestią ani podstawami prawnymi tych zarządzeń Burmistrza (przepisami prawnymi dającymi Burmistrzowi kompetencje do ogłoszenia konkursu) Wojewoda w ogóle się nie zajmował. Nie zwrócił uwagi na to, że jego rozumowanie prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach tej sprawy nie będzie w ogóle możliwe obsadzenie stanowiska dyrektora, ponieważ kolejnemu zarządzeniu o ogłoszeniu konkursu można będzie postawić taki sam zarzut wydania na podstawie zarządzenia o konkursie, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a więc w rozumieniu organu nadzoru - bez podstawy prawnej. Wojewoda skupił się na omawianym wyżej następstwie czy związku tych zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C. o ogłoszeniu konkursu, całkowicie błędnie ten związek pojmując. Nie zdołał odróżnić związku o charakterze faktycznym, wynikającym z sekwencji zdarzeń (czynności), następujących po sobie w ramach realizacji zamierzenia polegającego na skądinąd koniecznym obsadzeniu stanowiska dyrektora szkoły, od następstwa prawnego dwóch aktów (czynności) prawnych. Zachodzi ono wówczas, gdy ten pierwszy legitymuje pod względem prawnym wydanie drugiego. Wtedy dopiero można przyjąć, że wydanie drugiego po wyeliminowaniu pierwszego pozbawia ten drugi podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd postanowił nie zawieszać postępowania w niniejszej sprawie mając na uwadze, że wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Wa 2435/19, którym oddalono skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., stwierdzające nieważność trzech zarządzeń Burmistrza nr [...], nr [...] i nr [...], nie jest jeszcze prawomocny. Prawny byt zarządzeń Burmistrza objętych pierwszą sprawą nie ma, zdaniem Sądu, żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego zostało wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem aktu nadzoru, podczas gdy akt nadzoru odpowiada prawu a skarga na ten akt winna zostać oddalona, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego poprzez: - przyjęcie, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora (str. 1 uzasadnienia), podczas gdy wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność trzech zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. tj. zarządzenia nr [...] w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...], zarządzenia nr [...] w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawne ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] oraz zarządzenia nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...]; - przyjęcie, że w dniu [...] października 2019 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność: a) zarządzenia nr [...] o uchyleniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. (o ogłoszeniu konkursu), b) zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ogłoszeniu kolejnego konkursu na to samo stanowisko dyrektora, podczas gdy wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...] oraz zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...]; - przyjęcie, że Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2019 r. na błędnym założeniu, że zarządzenie nr [...] o ogłoszeniu konkursu jest prawną konsekwencją (miało podstawę prawną) w wyeliminowanym przez Wojewodę w trybie nadzoru zarządzeniu Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o ogłoszeniu wcześniejszego konkursu (str. 4 uzasadnienia), podczas gdy ustalenie takie nie znajduje odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, z którego wynika, że zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. objęte rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2019 r. są sprzeczne z prawem, z uwagi na fakt, że zostały wydane w konsekwencji zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C., wobec których Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., stwierdzające ich nieważność w całości, tj. wobec zarządzenia nr [...], [...] i [...], co zresztą przyznaje sam Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 2 uzasadnienia, twierdząc, iż "w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca i z dnia [...] sierpnia 2019 r., objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, są następstwem zarządzeń tego organu nr [...], nr [...] i nr [...], wobec których organ nadzoru w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające ich nieważność w całości"; - przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki skupił się na następstwie czy związku zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C. o ogłoszeniu konkursu, całkowicie błędnie ten związek pojmując (str. 5 uzasadnienia), podczas gdy ustalenie takie nie znajduje oparcia ani w treści rozstrzygnięcia nadzorczego ani w odpowiedzi Wojewody na skargę, przeciwnie organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym ukazał szerszy kontekst powiązania zarządzeń objętych rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2019 r. z zarządzeniami, których nieważność stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2019 r. i przytoczył bogatą argumentację prawną w tym zakresie; - przyjęcie, że rozumowanie Wojewody prowadzi do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy nie będzie w ogóle możliwe obsadzenie stanowiska dyrektora (str. 5 uzasadnienia), podczas gdy takie ustalenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy, z których wynika, że w obrocie prawnym funkcjonuje "pierwotne" zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...]z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora PSP nr [...] w [...] przywrócone do obrotu prawnego przez organ nadzoru na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]; - pominięcie przez Sąd w swoich rozważaniach wątku zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...] objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. i skupienie się wyłącznie na zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] i jego związku z zarządzeniem nr [...] a przez to nie dokonanie oceny zgodności z prawem tego zarządzenia a co za tym idzie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w zakresie tego zarządzenia; - przyjęcie, że Wojewoda oparł zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na błędnej interpretacji wyroków powołanych w tym rozstrzygnięciu (str. 5 uzasadnienia), bowiem dotyczą one odmiennych stanów faktycznych, w których rzeczywiście zachodziła zależność prawna pomiędzy dwoma zarządzeniami burmistrza tego rodzaju, że drugie zarządzenie stanowiło prawną (a nie faktyczną) konsekwencję pierwszego, nie istniejącego już w obrocie prawnym w chwili wydania drugiego, podczas gdy np. z cytowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV Sa/Po 1130/12) wyraźnie wynika, że zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej a w ocenie Sądu nie zmienia tego faktu wydanie badanego zarządzenia o zatwierdzeniu nowego konkursu jeszcze przed uznaniem faktu nieważności poprzedzających go zarządzeń (o unieważnieniu konkursu oraz o ogłoszeniu nowego konkursu) przez Sąd lub organ nadzoru; - nie odniesienie się przez Sąd do wszystkich argumentów prezentowanych przez strony, pominięcie oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze (odniesienie się wyłącznie do jednego z nich "tylko na marginesie" - str. 7 uzasadnienia) a jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż skarga może być uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów, które to ustalenia mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez to, że skutkowały przyjęciem, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 91 u.s.g., a w konsekwencji uwzględnieniem skargi i uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego; b) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa, a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, co powinno skutkować oddaleniem skargi na to rozstrzygnięcie, c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa, a w konsekwencji nie oddalenie skargi na to rozstrzygnięcie pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody Wojewody Małopolskiego na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Bowiem w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art. 174 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego. Oceniając pod tym kątem podniesione zarzuty oraz ich argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego wynikających ze zgromadzanych w sprawie dokumentów oraz nie wyjaśnienia motywów wyroku w sposób mogący podlegać kontroli instancyjnej. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie - zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane w art 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wykazała natomiast istotności tego uchybienia na wynik sprawy. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11; wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie odniósł się zasadniczo do wszystkich zarzutów złożonych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. W sposób szczegółowy wskazał kwestie stojące u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 i 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a stosowanie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zastosowanie ww. przepisów wynika z dokonanej przez sąd oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tak art. 148 jak i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, tzn. warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia lub niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać, że nie znajduje uzasadnienia. Wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego realizując zadania administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie ocenie sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2019 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...] oraz zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w [...]. Z cytowanego wyżej art. 91 u.s.g. wyraźnie wynika, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, może być wyłącznie istotne naruszenie prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanego nadzorowi zarządzenia obowiązany jest wskazać konkretnie, w zakresie jakiej normy prawnej wyprowadził wniosek o naruszeniu prawa. Wywód naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r. sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu art. 91 ust. 1 u.s.g. ale również właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością wydanego aktu. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania aktu normatywnego, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów podjęcia aktu normatywnego, jeżeli na skutek tego naruszenia podjęto akt o innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48; wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 103/05; wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 701/14). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje także ocenę, czy akt będący przedmiotem tego rozstrzygnięcia narusza prawo i ewentualnie w jakim stopniu to prawo narusza. Oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej uchwalania. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2019 r., stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] o ogłoszeniu konkursu (kolejnego) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie było w obrocie prawnym wcześniejszego zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. o ogłoszeniu konkursu z dnia [...] lipca 2019 r., ponieważ zostało ono uchylone przez Burmistrza jego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., a następnie unieważnione przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2435/19 oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności m.in. zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. o ogłoszeniu konkursu z dnia [...] lipca 2019 r, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2021 r. oddalił skargę kasacyjną. W takim stanie faktycznym i prawnym jest rzeczą oczywistą, że skoro zarządzenie z nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to w takiej sytuacji Burmistrz Miasta i Gminy C., wydając zarządzenie Nr [...] o drugim konkursie z dnia [...] sierpnia w celu obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły, miał – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – faktyczne i prawne podstawy do wydania kolejnego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu z dnia [...] sierpnia nr [...], zmierzającego do obsadzenia stanowiska dyrektora zespołu placówek oświatowych. Ponadto, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2019 r. na błędnym założeniu, że zarządzenie m.in. nr [...] o ogłoszeniu konkursu jest prawną konsekwencją (miało podstawę prawną) w wyeliminowanym przez Wojewodę, w trybie nadzoru, zarządzeniu Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o ogłoszeniu wcześniejszego konkursu, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu tym Wojewoda wskazał, że wobec uznania m.in., iż zarządzenie nr [...] jest sprzeczne z prawem, to także ściśle z tym zarządzeniem związane i z niego wynikające zarządzenia nr [...] i nr [...] również naruszają prawo w sposób istotny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska, ponieważ nie zachodzi tutaj sytuacja, w której wcześniejsze zarządzenie o ogłoszeniu konkursu (z dnia 1 lipca 2019 r. ), można by uznać za prawną przesłankę (podstawę) zarządzenia późniejszego, wydanego w tej samej materii - ogłoszenia konkursu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Brak jest zależności pomiędzy tymi zarządzeniami. Między tymi dwoma zarządzeniami zachodzi wyłącznie związek faktyczny, oraz jak słusznie przyznał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda, związek chronologiczny i logiczny. Uchylenie zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły stało się asumptem do tego, aby wydać kolejne zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Jest to konsekwencja następujących po sobie zdarzeń, skoro celem Burmistrza – jak już wcześniej wspomniano - było przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Nie można w tej sprawie uznać, że na datę podjęcia przez Burmistrza zarządzeń z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] i dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] były jakiekolwiek przeszkody przed ich podjęciem. Zostały bowiem wyeliminowane wszystkie wcześniej wydane (począwszy od zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.) zarządzenia w przedmiocie wszczęcia postępowania konkursowego mające na celu wybór kandydata na dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Mazowieckiego zasądzić na rzecz Gminy C. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z późn. zm).