II SA/Lu 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. K. s. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. K.s. S. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), Wójt Gminy D. nakazał E. i K. małżonkom M., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości D., przywrócenia stanu poprzedniego - naturalnego spływu wód, poprzez wykonanie przekopu w nasypie usypanym na działce nr [...], o szerokości co najmniej 80 cm, nachyleniu skarpy 1:1,5 i głębokości odpowiadającej rzędnej przyległego terenu, usytuowanego w najniższym punkcie terenu, (tj. środek przekopu powinien znajdować się 17 m od budynku gospodarczego - stodoły od strony podwórka równolegle do końca budynku gospodarczego - obory od strony podwórka, usytuowanych na działkach nr [...] i nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wykonaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2012 r., ponownie rozpatrując sprawę, dopuścił dowód z opinii biegłego J. S. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. strony postępowania zostały zawiadomione o terminie oględzin przedmiotowych nieruchomości z udziałem biegłego, które odbyły się dnia [...] lipca 2012 r. W opinii biegły wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że naturalny spływ wody odbywał się z działki nr [...] stanowiącej własność S. K. s. S. na działkę nr [...] stanowiącą własność E. i K. małżonków M. Takie stosunki wodne panowały do 1995 r., kiedy to poprzedni właściciel działki nr [...] – W. M. wykonał na swojej działce, przy granicy z działką nr [...] nasyp o długości ok. 200 m, szerokości 3 m i wysokości ok. 30 cm, co spowodowało zatrzymanie wody na działce nr [...] i jej zalewanie. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. L. wydał wówczas decyzję zobowiązującą W. M. do przywrócenia poprzedniego stanu wody na swojej działce, które miało polegać na wykonaniu przekopu w nasypie o szerokości dna 80 cm, nachyleniu skarpy 1:1,5 i głębokości odpowiadającej rzędnej przyległego terenu. Przekop ten miał być zlokalizowany w najniższym punkcie terenu, w okolicy obory. W wyniku postępowania egzekucyjnego przekop ten został wykonany i sytuacja się ustabilizowała. Stan taki trwał do kwietnia 2011 r. Wówczas przekop ten został zasypany przez M. M., brata K., który działał w imieniu nowych właściciel tej działki, tj. E. i K. małżonków M. W ocenie organu pierwszej instancji, wydana w niniejszej sprawie opinia biegłego J. S. jest wnikliwa i rzetelna, a wyprowadzone przez niego wnioski są logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Organ podzielił opinię biegłego i na jej podstawie nakazał właścicielom działki nr [...] przywrócenie naturalnego spływu wód. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania E. i K. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W uzasadnieniu decyzji kolegium powołało się na treść art. 29 Prawa wodnego i wyjaśniło, że stosownie do tego przepisu należy dążyć do ustalenia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Nie chodzi tutaj o każdą przyczynę, ale taką, o której mowa w art. 29, a więc ustalenie, czy ktokolwiek zmieniał stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź odprowadzał wody na grunty sąsiednie. Zdaniem kolegium, wójt wydaje decyzję wówczas, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Celem tego przepisu jest niepogorszenie stanu stosunków wodnych na gruntach. Dla zastosowania przepisu art. 29, wymagane jest ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również ustalenia, że do takich zmian nie doszło, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które powinno uwzględniać wymagania art. 7, 77, 78, 79 i 80 k.p.a. Z użytego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne sformułowania "szkodliwie wpływają" wynika, że szkoda na gruncie sąsiednim musi być stwierdzona i musi być efektem działań właściciela gruntu, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między szkodą a zmianą stanu wody na gruncie. W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego, w oparciu o którą organ pierwszej instancji wydał decyzję, jest niepełna. Brak w niej rzetelnej analizy ukształtowania terenu, w szczególności w odniesieniu do poziomu rzędnych terenu z okresu poprzedzającego dokonanie przeobrażenia powierzchni gruntu. Biegły nie powołał się na dane wynikające z konkretnej mapy stanowiącej załącznik do decyzji (brak takiego załącznika). Dokonana przez niego analiza oparta została na obserwacji terenu. Z jej treści nie wynika, czy obserwacja jest jedyną metodą badania zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Ponadto w opinii nie odniesiono się do wszystkich wskazywanych przez skarżących okoliczności. W ocenie organu odwoławczego, zarówno opisany stan faktyczny sprawy, jak i sformułowane przez biegłego wnioski, sugerują, że celem tego postępowania było odwodnienie działki nr [...], a nie usunięcie negatywnych skutków działania skarżących w postaci podwyższenia terenu ich działki. Jak podkreśliło kolegium, wnioski płynące z opinii biegłego zostały w całości zaakceptowane przez organ pierwszej instancji i stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 października 2009 r., w sprawie I OSK 1444/08, wyrok WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Lu 241/10, niepubl.). Dalej kolegium wskazało, że, jak wynika z okoliczności sprawy, organ pierwszej instancji skupił swoją uwagę głównie na treści art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Tymczasem art. 29 ust. 1 pkt 2 jednoznacznie stanowi, że właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W tym zakresie, jak podniosło kolegium, trafnie argumentują skarżący, że nie może być tak, że wody z sąsiednich działek spływają na ich działkę, a oni mają być skazani na tolerowanie takiego stanu rzeczy, bo inaczej uznawani są za właścicieli gruntu, którzy zmieniają stan wody na gruncie i zobowiązywani są do przywrócenia stanu pierwotnego, to jest takiego, kiedy wody opadowe z innych działek spływają na działkę będącą ich własnością. W ocenie kolegium, uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, choć obszerne, to jednak nie spełnia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiono w nim dość szczegółowo sam przebieg postępowania i konkluzje biegłego, ale nie jest to tożsame z przedstawieniem ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy i jego ocena nie spełniają wymogów stawianych przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), nie podjął też wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 8 k.p.a.). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium wyjaśniło, że związku z tym, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie jest możliwe, aby organ ten rozstrzygnął sprawę co do istoty. W sytuacji bowiem, w której pełnym materiałem dowodowym dysponuje tylko organ drugiej instancji, doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. W skardze na powyższą decyzję S. K. syn S. zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ten dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydał właściwe rozstrzygnięcie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy, uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 k.p.a.), albo uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powołanych przepisów wynika, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, istotą postępowania przed tym organem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. Stąd, jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Brak należycie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m. in. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08, niepubl., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 866/11, niepubl.). Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (tak m. in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11, niepubl.). W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, na czym opierał swoje stanowisko organ odwoławczy, uznając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana po trzykrotnym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. W aktach administracyjnych widnieją liczne dokumenty zgromadzone w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, tj. protokoły oględzin działek nr [...] i [...], które miały miejsce w dniu [...] maja 2011 r., w dniu [...] grudnia 2011 r. oraz w dniu [...] marca 2012 r. (k. 18 – 19, k. 63 – 64 akt adm.), dokumentacja fotograficzna (k. 42 – 47 i k. 65 akt adm.) oraz opinia biegłego z zakresu stosunków wodnych mgr inż. J. S. sporządzona w lipcu 2012 r. (k. 118 – 122 akt adm.). W sprawie dwukrotnie przeprowadzono rozprawę administracyjną (protokoły rozpraw: k. 87 – 88 i k. 91 akt adm.), ponadto w aktach znajdują się liczne pisma zawierające stanowiska stron i uczestników niniejszego postępowania. Ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wymagało przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Skoro kolegium uznało, że opinia biegłego jest niepełna, to rzeczą tego organu było dokonanie jej wszechstronnej i wnikliwej oceny, a następnie, w zależności od wyniku tej oceny, ewentualne uzupełnienie opinii w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto, podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że na nieruchomość E. i K. M., tj. osób, które – jak przyjął organ pierwszej instancji – zmieniły stan wody na gruncie, również spływają wody z sąsiednich działek, nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia, gdyż wykracza poza jej zakres przedmiotowy. Okoliczność ta mogłaby być uwzględniona w odrębnym postępowaniu, dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie należącym do E. i K. M. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga ustalenia, że zachodzi adekwatny związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na działce nr 1643 przez E. i K. M., a szkodą powstałą na sąsiedniej działce nr [...], należącej do S. K. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że kolegium, wydając rozstrzygniecie kasatoryjne mimo niewystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na względzie, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i wyda rozstrzygnięcie, stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. W razie potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w tym wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do wniosków wynikających z opinii biegłego, zastosuje art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.