II SA/Lu 10/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla pkt II zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2019 r.. Wójt Gminy S. odmówił przyznania B. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. W.. Organ argumentował, że stosownie do art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25. roku życia, tymczasem z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. W., jakie zostało złożone w sprawie nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność. W orzeczeniu z dnia 14 listopada 2012r. podano jedynie, że ustalony stopień niepełnosprawności M. W. datuje się od 6 września 2012r. W oświadczeniu z 6 września 2017r. podano natomiast, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 sierpnia 2017r. Jej matka urodziła się 4 maja 1940r. a to oznacza, że ustalony stopień niepełnosprawności posiada od 72 roku życia. Organ podał przy tym, że odmienne stanowisko nie wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. K 38/13, którym stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem organu wyrok ten nie usunął wspomnianego kryterium z ustawy i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeśli niepełnosprawność powstała po okresie dzieciństwa. Decyzją z dnia 12 listopada 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta uchyliło i przyznało świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2019r. do dnia 30 września 20120r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Organ odwoławczy zaznaczył, że niewątpliwie w świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy na stronie jako zstępnym M. W. ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto matka strony jest osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Wynika to z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 6 września 2017 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L.. Zostały zatem spełnione warunki o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta co do wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stwierdziło, powołując się na orzecznictwo, ( wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. I OSK 108/17 ), że wprawdzie w jego uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż skutkiem wejścia w życie wydanego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki, to jednak wobec niekonstytucyjności przepisu prawnego należy w powyżej zaistniałych przypadkach przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Ustalając natomiast datę przyznania świadczenia Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wprawdzie wniosek B. T. wpłynął do organu I instancji w sierpniu 2019 r., to jednak do dnia 31 października 2019 r. zdaniem Kolegium wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, przyznany jej decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Kolegium zaznaczyło, że w takich przypadkach zazwyczaj uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuję ją do ponownego rozpatrzenia, tak, aby strona dokonała wyboru jednego ze świadczeń. W przedmiotowej sprawie nie jest to jednak możliwe, gdyż z końcem dnia 31 października 2019 r. stronie wygasło prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Tymczasem ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na mocy której osoba uprawniona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, może mieć zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki prawne. Strona nie może zatem zrzec się prawa, które już wygasło. Stad też wnioskowane świadczenie przyznano od dnia 1 listopada 2019 r. Jednocześnie stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Z wypisu z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 6 września 2017 r. wynika, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało do dnia 30 września 2020 r. i na taki okres świadczenie zostało przyznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. T. stwierdziła, że nie zgada się z wydanym rozstrzygnięciem w zakresie terminu początkowego, na który zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne ( pkt. 2 decyzji ). Wskazała, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek o przyznanie świadczenia złożyła 8 sierpnia 2019 r. jednocześnie też złożyła wniosek o uchylenie decyzji Wójta Gminy S., przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Ośrodek Pomocy Społecznej w S. posiadał wszelkie kompetencje oraz dokumenty, które pozwalały ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Organ nie wzywał jej do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. W świetle powyżej wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne do ram czasowych od dnia 1 listopada 2019 roku, a nie od dnia 1 sierpnia 2019 r. Zasadnym było więc przyznanie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2019 roku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając za wadliwe stanowisko organu I instancji dopatrującego się podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niespełnieniu jednego z warunków określonych w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2018r. poz. 2220) określającego kryterium wieku w jakim powstała niepełnosprawność M. W., ściślej nie da się tej daty ustalić. Okoliczność ta nie mogła mieć bowiem decydującego znaczenia dla sprawy. Kolegium trafnie argumentowało, wbrew tezie przyjętej przez organ I instancji, że w pełni znajduje w tym przypadku zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a to z uwagi na brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobowiązane były uwzględnić, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji ( wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16; 2 sierpnia 2016 r. I OSK 923/16; 21 października 2016 r. I OSK 1853/16; 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16 i 10 listopada 2016 r. I OSK 512/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odmiennego wniosku nie uzasadnia fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r. ( I OSK 755/16 opubl. w CBOSA) uzasadnienie zawiera bowiem argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje go jednak, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to prawidłowość zastosowania przez Kolegium art. 17 ust. 1b ustawy nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodzić należy się natomiast ze skarżącą wskazującą na wadliwe ustalenie daty na jaką świadczenie zostało przyznane. Rzeczywiście, stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w razie zbiegu uprawnień do wskazanych w nim świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niedopuszczalne jest zatem jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona musi w takim przypadku zrezygnować z jednego ze świadczeń. Wątpliwości co do rozumienia tego przepisu nie ma również organ odwoławczy, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji. Słusznie jednak skarżąca zwraca uwagę na treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jest bezsporne, że skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła 8 sierpnia 2019r. Nigdy też nie była wzywana do jego uzupełnienia. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że nieprzyznanie jej świadczenia było efektem wyłącznie niewłaściwego zastosowania regulacji art. 17 ust. 1 b ustawy i nieuwzględnienia jej wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w razie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Warto wskazać, że w wyroku z dnia 13 lipca 2018r. ( I OSK 253/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019r. ( I OSK 300/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Również w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt. 5 ustawy, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu. Bez znaczenia jest w tej sytuacji akcentowana przez Kolegium kwestia wygaśnięcia decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym. Istnieje bowiem możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem, lub przyznanie świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała za ten sam okres. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję w pkt. 2. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt.1 lit. c ) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2018r. poz. 265 ). Obejmują one koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości [...] zł.