II SA/Lu 1000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą pod realizację inwestycji drogowej nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy G. kwotę 1.506,00 (tysiąc pięćset sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z dnia 18 sierpnia 2009 r., zatwierdzającej podział działki, należącej do M. i M. małżonków B. oraz E. i P. małżonków G. nieruchomość, położona we wsi Kolonia P., powstała z podziału działki nr 6/2, oznaczona w ewidencji gruntów numerem 6/3 została (z uwagi na fakt przeznaczenia jej pod poszerzenie drogi gminnej) przejęta na własność Gminy Głusk. Wnioskiem z dnia 12 października 2010 r. E. i P. małżonkowie G. wystąpili do Starosty o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę, wskazując, że nie doszło do zawarcia porozumienia z Gminą Głusk w tym przedmiocie. Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i sporządzeniu w jego toku przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ustalił na rzecz E. i P. małżonków G. odszkodowanie w wysokości 42.198,00 zł za udział wynoszący ½ w prawie własności nieruchomości (działka nr 6/3 o pow. 0,0790 ha), przejętej na podstawie ww. decyzji, wskazując w pkt IV i V decyzji Wójta Gminy Głusk jako organ zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się prawomocna. W uzasadnieniu podano, że z uwagi na brak porozumienia współwłaścicieli działki z Gminą zostało wszczęte postępowanie w toku którego sporządzono operat szacunkowy określający wartość przejętej działki na kwotę 84.396,00 zł. Zatem odszkodowanie zgodnie z posiadanym przez małżonków G. udziałem, wynosi 42.198,00 zł. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał szacunku działki w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W ocenie rzeczoznawcy nie było bowiem możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na nierynkowy ich charakter oraz brak cech podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Z oceną tą organ w całości się zgodził, stwierdzając, że opinia rzeczoznawcy została sporządzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi i nie budzi zastrzeżeń. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina podnosząc, że wycena przedmiotowej działki została sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim rzeczoznawca naruszył § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, ponieważ do ustalenia odszkodowania winien przyjąć transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Na terenie Gminy odnotowano natomiast wiele transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto rzeczoznawca wadliwie przyjął do porównania tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, podczas gdy przeważającą część gruntów przyległych do drogi oznaczonej w ewidencji numerem 35 stanowią grunty rolne. Zdaniem strony odwołującej również przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości różnią się od wycenianej nieruchomości i jako takie nie mogły stanowić podstawy do ustalenia wartości działki, co narusza art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na zakończenie strona dodała, że cała działka o pow. 0,5002 ha z której obecnie przejęto powierzchnię 0,0790 ha została nabyta w 2006 r. za cenę 40.000,00 zł, co również wskazuje na zawyżenia wartości szacowanego gruntu. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani § 36 ust. 4 rozporządzenia. Słusznie bowiem rzeczoznawca majątkowy uznał, że określenie wartości przedmiotowej działki nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ze względu na nierynkowy charakter tych transakcji oraz brak podobieństwa do wycenianej działki. Tym samym należało określić wartość działki przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W tym zakresie rzeczoznawca poprawnie dokonał doboru działek, ustalając pięć głównych cech rynkowych, które w zasadniczy sposób wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wskazując, że największy wpływ na cenę ma położenie, otoczenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan zagospodarowania terenów przyległych, dojazd, uzbrojenie oraz topografia i stan użytkowy działki. W oparciu o powyższe założenia ustalono, że cena jednostkowa 1 m2 działki wynosi 106,86 zł, co mieści się w przedziale cen uzyskanych za podobne grunty. Tym samym brak było podstaw do uznania, ze sporządzony na potrzeby postępowania operat jest wadliwy. Ponadto jak wskazał organ odwoławczy strona mogła kwestionować sporządzony operat za pomocą przeciwdowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego jednak nie uczyniła. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina, powtarzając w głównej mierze zarzuty podniesione w odwołaniu. Mianowicie w dalszym ciągu jej zdaniem rzeczoznawca wadliwie sporządził operat szacunkowy przyjmując wartość terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, zamiast terenów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Z treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jednoznacznie zaś wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w tym przepisie, która wskazuje, że dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi umożliwia rezygnację z tego podejścia i przyjęcie określenia wartości rynkowej przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Transakcje drogowe zostały jednak przez rzeczoznawcę odrzucone uwagi na fakt, że nie spełniają one podstawowych cech transakcji rynkowych wymaganych art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże jak wskazała skarżąca Gmina, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych działanie takie było niewłaściwe bowiem rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączyć z kategorii umów rynkowych. Dlatego też przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę w pierwszej kolejności jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod budowę dróg publicznych. Powyższe zdaniem strony jednoznacznie wskazuje, że operat został sporządzony z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ do ustalenia odszkodowania powinny zostać przyjęte transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Ponadto w ocenie skarżącej przy sporządzaniu operatu należało rozszerzyć rynek, tak aby było możliwe przyjęcie do wyceny nieruchomości podobnych, tj. przeznaczonych pod drogi publiczne. Strona z ostrożności procesowej powtórzyła także zarzut, że rzeczoznawca wadliwie do porównania przyjął tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, podczas gdy przeważającą część gruntów przyległych do drogi oznaczonej w ewidencji numerem 35 stanowią grunty rolne. Wadliwym było również przyjęcie do porównania gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy wyceniana nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową - z dopuszczeniem realizacji dodatkowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez gwarancji standardu właściwego dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Terenów tych nie można zaś uznać za równorzędne. Tym samym nie zostały w sprawie zachowanie warunki wymagane art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe w ocenie strony wskazuje, że sporządzony w sprawie operat został wadliwie oceniony przez organy, co stanowi podstawę uwzględnienia żądania skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów stwierdził, że były one przedmiotem jego rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Wójta Gminy G. z dnia 18 sierpnia 2009 r. zatwierdzającej podział działki, stała się własnością Gminy Głusk, w myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., za taką nieruchomość dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W sprawie bezspornym jest, że do takiego uzgodnienia nie doszło i wobec złożenia wniosku przez E. i P. małżonków G. zasadnym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania służącego ustaleniu należnego im odszkodowania za przysługujący im dotychczas udział w prawie własności działki nr 6/3 o pow. 0,0790 ha. Mające w takim przypadku odpowiednie zastosowanie przepisy u.g.n. stanowią natomiast, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Opinię taką rzeczoznawca sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). Jak natomiast stanowi art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Ponadto, zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś zasady wyceny nieruchomości, w tym przeznaczonych pod drogi publiczne, uregulowane zostały rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2007 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Odnotowania przy tym wymaga, iż rozporządzenie to z dniem 26 sierpnia 2011 r. uległo zmianie w wyniku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985) ze skutkiem od dnia 26 sierpnia 2011 r. Bezspornym przy tym jest, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, natomiast operat szacunkowy sporządzony już po wejściu w życie nowelizacji. Uwzględniając jednak fakt, że rozporządzenie nowelizujące nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, w pełni zasadnie przyjął zarówno autor operatu szacunkowego, jak i organy orzekające w sprawie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy zmienione. Dla należytego wyjaśnienia istoty sporu w niniejszej sprawie zasadnym jednak jest przywołanie treści § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją. I tak zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: - wartość gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, ze wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 1) - wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 2). W myśl § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (zacytowanego wyżej) należało stosować odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie przyjmowano, że przepis § 36 rozporządzenia został tak skonstruowany, iż każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest bowiem jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 98/11, Lex nr 1110747, wyrok WSA w Białymstoku z 9 sierpnia 2011 r., II SA/BK 384/11, Lex nr 864329). Inną kwestią podlegającą wyjaśnieniu przez orzecznictwo na gruncie tej regulacji było to czy przy określaniu wartości rynkowej gruntu przeznaczonego lub zajętego pod drogę publiczną dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W tym zakresie stanowisko sądów nie było jednolite. I tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 513/10 przyjął, iż nie da się interpretować § 36 ust. 1 rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 u.g.n. Rozporządzenie wykonawcze nie może zmieniać ustawy, na podstawie której zostało wprowadzone. Zatem z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w u.g.n., wykluczone jest branie pod uwagę przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia, tych umów, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku, by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę a nie w toku negocjacji, a najistotniejszymi czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (przedstawicieli Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych negocjacjach. Odmienne stanowisko zajął natomiast NSA w wyroku z 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11, Lex nr 1126278. Orzeczeniem tym uchylono ww. wyrok nie podzielając zaprezentowanego w nim stanowiska. W ocenie NSA, przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określenia wartości rynkowej nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest ją stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową, która uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny takich transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie. Ponadto wskazano, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie zdaniem NSA, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (tak też wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09). Znowelizowana treść § 36 rozporządzenia ma natomiast następujące brzmienie: Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Zgodnie natomiast z treścią § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się również przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Odwołując się do przywołanej treści przepisu wskazać należy, że bezpornym w sprawie jest, że przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Głusk zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Głusk z dnia 30 września 2008 r.. nr XXVII/171/2008 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 5 grudnia 2008 r. nr 126, poz. 2977) przeznaczona była pod inwestycję drogową (poszerzenie drogi gminnej ozn. w planie symbolem KDD-G). Zatem w pełni zasadnie rzeczoznawca majątkowy przy szacowaniu tej działki za podstawę przyjął regulację zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia, która odnosi się do takiej sytuacji. Regulacja ta określa jednak dwie odmienne metody szacowania nieruchomości, tj. przyjmując wartość nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, lub cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i co więcej metod tych nie można stosować zamiennie. Przepis ten określa bowiem kolejność stosowania tych metod (podejść) dla celów dokonania wyceny, wskazując jednoznacznie, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Innymi słowy, dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i stwarza możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Tym samym uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Treść § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazuje bowiem jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy było porównywanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju i dlatego w pierwszej kolejności należy zawsze podjąć próbę wyczerpania metody wyceny polegającej na wykorzystaniu transakcji dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości wyceny na podstawie cen gruntów przeważających wśród gruntów przyległych. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat w niniejszej sprawie wartość rynkową działki oszacował przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jego zdaniem zastosowanie podejścia porównawczego do określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie było możliwe z uwagi na fakt, iż transakcje te nie spełniają podstawowych cech transakcji rynkowych zdefiniowanych w art. 151 u.g.n. oraz cech podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Z treści operatu wynika, że dokonana przez rzeczoznawcę analiza rynku wykazała ponad dwadzieścia transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, gdzie stroną kupującą był Skarb Państwa, a grunty kupowane były pod budowę obwodnicy miasta Lublin, jednakże ze wskazanych przyczyn nie wziął ich pod uwagę. Jak wskazano wyżej działania takiego nie można uznać za zgodne z obowiązującą regulacją prawną. Tym samym Sąd nie zgadza się z twierdzeniem organów, powołujących się na stanowisko rzeczoznawcy, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie wypełniają przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa. Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie, jakoby cena uzyskana w następstwie cywilnoprawnej umowy kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonej lub zajętej pod drogę nie spełniała kryteriów przewidzianych w wymienionym przepisie. Aprobata stanowiska prezentowanego przez organy prowadziłoby w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem "martwym" już od chwili jego ustanowienia, co pozostawałoby w kolizji z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą, iż system prawny jest spójny, logiczny, zupełny. Tym samym zdaniem Sądu przy szacowaniu wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę obowiązkiem rzeczoznawcy jest ustalenie jej wartości w oparciu o występujące na rynku ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, oczywiście przy spełnieniu wymogów podobieństwa, która to kwestia mimo jej podniesienia w operacie w żaden sposób nie została wyjaśniona, co jest obowiązkiem autora operatu. Z podniesionych względów zdaniem Sądu wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Organy podzieliły bowiem wadliwe stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na ich nierynkowy charakter. Skład orzekający podziela zaś przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntów nabywanych pod budowę dróg. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 151 u.g.n. jest mowa o wartości rynkowej, a nie wolnorynkowej nieruchomości (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 443/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1253/10). Konkludując, z aktualnie obowiązującej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowej i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. W niniejszej sprawie na przeszkodzie w dokonaniu wyceny przedmiotowej działki w taki sposób nie stoi również okoliczność, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi dotyczyły w większości gruntów nabywanych pod budowę obwodnicy miasta Lublin nie biegnącej przez obszar gminy Głusk. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (vide: wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08, w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Biegły uprawniony jest zatem stosując treść § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane poza obszarem gminy Głusk. Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie - z uwagi na naruszenie powyżej wskazanych norm procesowych jak również art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia - nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Wobec powyższego i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianą) zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy oraz zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej w oparciu o art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (1266 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne rozstrzygną sprawę mając na uwadze zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku ocenę prawną.