II SA/Lu 1030/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], określającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez urządzenia eksploatowane przez J. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej także: skarżący), a dotyczącą Hotelu [...], usytuowanego przy ul. [...] w Z. (dalej także: Hotel). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L. Delegatura w Z. w dniu [...] września 2016 r. przekazał do organu wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. w godz. 22:00 do 1:00 w dwóch punktach pomiarowych przy ul. [...] w Z., celem wykorzystania. Pomiary te wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w porze nocnej, które wynikały z eksploatacji urządzeń nagłaśniających wykorzystywanych przez Hotel. W związku z tym, pismem z dnia [...] września 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu dla Hotelu. W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], organ pierwszej instancji określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez urządzenia eksploatowane przez Hotel. Decyzja ta została w całości uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wadliwe wskazanie jako adresata decyzji Hotel [...], a nie – jak należało – skarżącego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta zawiadomił skarżącego oraz pozostałe strony o toczącym się postępowaniu, a następnie opisaną wyżej decyzją określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez urządzenia eksploatowane przez Hotel w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego w wysokości LAeq D 55 dB w porze dnia (godz. 6:00-22:00) oraz w wysokości L AEQ N 45 dB w porze nocnej (godz. 22:00-6:00). W odwołaniu od tej decyzji Starosty skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że poziom hałasu generowanego przez Hotel przekracza dopuszczalne normy oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu na etapie dokonywania pomiarów natężenia hałasu oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność hotelarską i jednym z zadań takiej działalności jest zapewnienie korzystającym komfortowych warunków umożliwiających wypoczynek, w tym odpowiednio niskiego poziomu hałasu. Organizacja wesel jest jedną z form prowadzonej działalności i wiąże się z nią głośne zachowanie uczestników oraz muzyka słyszalna poza obrębem Hotelu. Zdaniem skarżącego, tego typu zachowanie, zgodnie z opinią panująca w doktrynie, powinno być postrzegane jako kontratyp weselny w zakresie zwiększonego poziomu hałasu. Utrzymując w mocy decyzję Starosty, Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej także: p.o.ś.), w tym jej art. 115a ust. 1, uzasadniły wydanie w niniejszej sprawie decyzji deklaratoryjnej określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji uznał je za niezasadne. Organ wskazał, że hotel znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Mieszkańcy sąsiedniego osiedla mieszkaniowego złożyli skargę na przekroczenie norm hałasu podczas imprez rozrywkowych na otwartej przestrzeni, organizowanych przez Hotel. Zdaniem Kolegium, wyniki dokonanych pomiarów natężenia hałasu są wiarygodne i dają podstawę do oceny stanu faktycznego sprawy, gdyż powstający hałas trafnie zakwalifikowano, jako stanowiący następstwo działalności prowadzonej przez skarżącego. Ponadto, w ocenie Kolegium, zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie miały wpływu na wynik sprawy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożył J. C., [...], wnosząc o uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; - art. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 79 i 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach, w tym nieustalenie stanu faktycznego sprawy i niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania; - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskutek pominięcia określonej w tym przepisie podstawy wznowienia postępowania, co wynikało z tego, że skarżący zmodernizował (przebudował) salę, w której odbywają się uroczystości weselne, w tym wygłuszył ściany oraz okna sali; - art. 115a ust. 1 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że udział skarżącego w pomiarach emitowanego hałasu nie był obligatoryjny, a pozbawienie go czynnego udziału w tych czynnościach nie miało wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 115a p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z ustępu 3 tego artykułu, wynika, że w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest zarazem ugruntowany pogląd, że wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z tym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (zob. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 6/10 oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12). Stosownie do art. 112a pkt 2 p.o.ś, przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeqD - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) oraz LAeq N – równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00). W rozporządzeniu Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112; dalej także: rozporządzenie) ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny zabudowy zagrodowej. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Hotel [...], usytuowany jest w Z. przy ul. [...], na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wielkość dopuszczalnego hałasu dla takiego rodzaju zabudowy, zgodnie z pkt. 3 lit. a) tabeli 1 załącznika do rozporządzenia, wynosi w porze dziennej 55 dB, a w porze nocnej 45 dB. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] w Z., reprezentowani przez Zespół Zarządców Nieruchomości Spółkę z o.o. Oddział L. – Administracja Nieruchomości Z., w adresowanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. wskazali na przekroczenie norm hałasu podczas imprez rozrywkowych na otwartej przestrzeni, organizowanych przez Hotel (k. 33 akt adm.). Mając to na uwadze organ ten pismem z [...] lipca 2016 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. (dalej: WIOŚ) o przeprowadzenie badań natężenia hałasu w okresie nocy w bezpośrednim otoczeniu Hotelu (k. 47 akt adm.). Z akt tych wynika też, że pracownicy WIOŚ przeprowadzili pomiary poziomu dźwięku emitowanego do środowiska przez zakład - Hotel [...] ul. [...] w Z. i na tę okoliczność sporządził w dniach 3-4 września 2016 r. protokół z pomiarów hałasu od urządzeń i instalacji przemysłowych oraz sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu od urządzeń i instalacji przesyłowych. Z dokumentów tych wynika, że źródłem hałasu były urządzenia nagłaśniające zlokalizowane w namiotach podczas trwania wesela. Oznaczono dwa punkty pomiarowe i wyznaczono wartość równoważnego poziomu dźwięku A, dla czasu odniesienia T, wyrażonego wskaźnikiem hałasu LAeqN po korekcie z uwagi na lokalizację punktu pomiarowego przy elewacji budynku odpowiednio dla tych punków 70,00 dB i 60,2 dB (k. 50-59 akt adm.). Nie budzi zatem wątpliwości, że w toku przeprowadzonej kontroli pracownicy WIOŚ stwierdzili przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu emitowanego przez Hotel. Nie jest przy tym kwestionowane, że pomiary zostały wykonane przez podmiot wskazany w art. 115a ust. 1 p.o.ś., a w toku postępowania organów obu instancji dokonano analizy materiału dowodowego, w tym sprawdzenia, czy badania przeprowadzone przez organ ochrony środowiska zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nawet bowiem wówczas, gdy badania przeprowadza specjalistyczna jednostka, posiadająca odpowiednią (specjalistyczną) wiedzę, organ administracyjny ma obowiązek ocenić logiczność argumentacji (wywodów) zawartych w takim sprawozdaniu i przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organów, co do tego, że pomiary hałasu dokonane w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości co do swej wiarygodności. Stanowisko organów w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Poza sporem jest przy tym, że wspomniane laboratorium posiada certyfikat akredytacji wydany przez krajową jednostkę akredytującą PCA w W., ważny do [...] września 2019 r. (k. 51 akt adm.), zaś systemy jakości laboratorium funkcjonują w oparciu o normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (zob. [...]). Odnosząc się do zarzutów skargi, należy je uznać za bezzasadne. W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko Kolegium, iż przepis art. 115a P.o.ś. stanowi odstępstwo od zasad dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem przewiduje możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W tym bowiem specyficznym postępowaniu dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Jest to dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i w związku z tym korzysta on z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. To ostatnie domniemanie może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu - art. 76 § 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10 oraz z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2539/12). Istotne jest zarazem, że z przepisów działu V ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika natomiast, aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 115a tej ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 337/16). Wskazać też trzeba, że wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ma jedynie charakter deklaratoryjny, z uwagi na fakt, iż dopuszczalne poziomy hałasu obowiązują na danym terenie z mocy prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś. ma bowiem na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, a to prowadzi do wniosku, że wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Zarazem niekwestionowane jest w orzecznictwie, że powołany przepis nie daje możliwości do orzekania w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie dowolnie wybranych pomiarów hałasu, korzystnych dla podmiotu emitującego hałas do środowiska. Tym samym nawet gdyby okazało się, że kolejne pomiary nie wykazałyby przekroczenia norm, nie oznaczałoby to, że należy nie brać w ogóle pod uwagę wcześniejszego pomiaru, który takie przekroczenie wykazał (por. powołane wyżej wyroki NSA oraz wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12 i z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13). Z tych względów, niezasadne były zawarte w skardze zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stwierdzenia przekroczenia norm hałasu emitowanego do środowiska przez Hotel. Oczywiste jest zaś, w świetle art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., że w tej sytuacji obowiązkiem organów obu instancji było wydanie orzeczenia w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu. Bezzasadny był więc zarzut naruszenia tego przepisu wskutek braku udziału skarżącego w pomiarach emitowanego hałasu. W ocenie Sądu, niepoinformowanie strony skarżącej przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Poza sporem jest bowiem, że nie uniemożliwiło to skarżącemu zaprezentowania swego stanowiska w tym zakresie, w toku postępowania odwoławczego. Niewątpliwie również w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, by zachodziła w sprawie podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niezależnie od tego wskazać należy, że ewentualna "modernizacja" (przebudowa) pomieszczenia Hotelu, w którym organizowane są przyjęcia weselne, polegająca m.in. na "wygłuszeniu" ściany oraz okien, nie mogła stanowić omawianej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Jak wskazano bowiem wyżej, z istoty tej decyzji wynika, że ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż wskazuje ona dopuszczalne poziomy hałasu, które obowiązują na danym terenie z mocy samego prawa. Ponadto decyzja ta służy ochronie otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, co oznacza, że wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność zakładu. To prowadzi do wniosku, że opisane wyżej roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie mogły stanowić okoliczności faktycznych "istotnych dla sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niezależnie od tego podkreślić należy, że Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.