II SA/Lu 1043/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 września 2023 r., znak: SKO.41/5107/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 21 września 2023 r., znak: SKO.41/5107/OS/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania J. J. (dalej jako: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: organ lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Konopnica z 10 sierpnia 2023 r., znak: OPS-ŚR.5211.0688.2023.UP85 odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką B. J. Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż B. J. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ stwierdził, że niepełnosprawność B. J. powstała, gdy miała ona 57 lat, co uniemożliwia przyznania świadczenia stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13), w którym uznano art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się na przesłankę wyłączającą możliwość przyznania świadczenia określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe regulacja uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeżeli faktycznie - w miejsce współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt zastosowania wobec męża osoby niepełnosprawnej Z. J. środków zapobiegawczych przez prokuratora w związku z podejrzeniem o przemoc wobec B. J. również nie uzasadnia przyznania świadczenia. Zdaniem organu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od legitymowania się przez Z. J. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że współmałżonek B. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta uniemożliwia przyznanie świadczenia. W skardze na decyzję Kolegium J. J. wyjaśniła, że stan zdrowia jej matki uniemożliwia podjęcie przez nią jakiejkolwiek pracy. Skarżąca podkreśliła, że jej matka ma 83 lata, pierwszą grupę inwalidzką i wymaga pomocy osoby trzeciej, gdyż praktycznie nie widzi, nie słyszy, a bez pomocy i laski nie jest w stanie samodzielnie się poruszać. Dodatkowo z uwagi na chorobę nowotworową ma usuniętą nerkę, a także niewydolne serce. J. J. w skardze opisała ponadto zakres sprawowanej przez siebie opieki oraz problemy finansowe z jakimi boryka się rodzina. Skarżąca podkreśliła również, że jej ojciec, mąż matki, z uwagi na fakt stosowania przemocy psychicznej i fizycznej w stosunku do niej oraz żony ma orzeczony nakaz zbliżania się do nich i opuszczania domu przez okres sześciu miesięcy. Z uwagi na stosowaną przemoc toczy się przeciwko Z. J. postępowanie karne, grozi mu do ośmiu lat pozbawienia wolności. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że ojciec nigdy nie wspierał matki w żadnym aspekcie życia, dostarczał jej tylko zmartwień i problemów, a także znęcał się nad nią. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma współmałżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem ani stanu zdrowia matki skarżącej B. J., która jest niewątpliwie trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, ani też faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Bezsporne jest również, że B. J. pozostaje w związku małżeńskim ze Z. J., a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Niewątpliwie również mąż matki nie opiekuje się nią między innymi z uwagi na postanowienie o zastosowaniu wobec Z. J. środka zapobiegawczego w postaci dozoru policji, zakazu kontaktowanie się i zbliżania do B. J. i J. J. na odległość mniejszą niż 50 m. Pomimo tego faktu B. J. i Z. J. pozostają nadal w związku małżeńskich. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się rodzina, co nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/22, uchwały, której punkt drugi stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.)". Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. przesądził zatem, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Podkreślił, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Reasumując, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, ponieważ jej matka ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że za błędną należy uznać wykładnię przyjmującą, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez małżonkę osoby wymagającej opieki, gdyż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 6.12.2023 r., I OSK 2355/22, LEX nr 3652834). W związku z powyższym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie ma argumentacja skarżącej dotycząca złego stanu zdrowia jej ojca, a także zastosowanego środka zapobiegawczego. Sąd tych okoliczności nie kwestionuje, tak samo, jak nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką oraz zakresu tej opieki. Jednak dopóki B. J. i Z. J. pozostają w związku małżeńskich, ojciec skarżącej żyje i nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, dopóty skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad matką. Istnienie w obrocie prawnym uchwały NSA skutkuje tym, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma znaczenia faktyczna niezdolność tego małżonka do sprawowania opieki. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.