II SA/Lu 1063/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. T. W. na decyzję [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 5 stycznia 2017r. A. W., właściciel działki nr [...] położonej w G. P. , wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazanie W. K. rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2017r.zawalila się ściana nośna budynku na jego działkę, stanowi zatem zagrożenie dla zdrowia i życia osób trzecich. Podczas kontroli przeprowadzonej 5 stycznia 2017r., przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że na działce nr [...], położonej w G. P. , znajduje się budynek mieszkalny o wym. 10,85 m x 4,85 m, zlokalizowany w odległości 7,40 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zachodnią ścianą szczytową w granicy działki o nr ewid.[...], należącej do A. W.. Przedmiotowy budynek mieszkalny na długości 7,30 m wybudowany jest z kamienia wapiennego, a na długości 3,55 m z bali drewnianych. Budynek posiada wysokość 5,13 m od poziomu terenu do kalenicy. Pokryty jest eternitem falistym ze spadkiem na własną nieruchomość. Od strony podwórka na długości 9,2m w odległości 1,7m od naroża murowanej części budynku znajduje się dobudowana część o konstrukcji drewnianej o szerokości 2,35m z bali z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej krytym eternitem. Od strony wschodniej na szerokości budynku wynoszącej 4,85 m znajduje się dobudowana część podpiwniczona o konstrukcji drewnianej i szerokości 1,80m ze stropem betonowym z usytuowanym w nim otworem stanowiącym zejście do piwnicy. Otwory okienne w części murowanej budynku, od strony jezdni zabezpieczone są mniejszymi skrzydłami okiennymi. Komin w górnej części posiada ubytki cegieł. Dach posiada pęknięcia płyt eternitowych. Stwierdzono, że zachodnia ściana zewnętrzna budynku, od strony działki sąsiedniej o nr [...], wykonana z kamienia wapiennego, ze spoinami z gliny uległa częściowo zawaleniu tj. od naroża północnego - na szerokości ok. 2,0 m wraz z obramowaniem okiennym o szerokości 1,12 m. W. zawalonej ściany od poziomu terenu do okapu wynosi 2,50 m. Stwierdzono również ubytek ściany w części dolnej naroża południowego, na szerokości około 0,50 m i wysokości około 1,20 m - 1,50 m. Budynek w części murowanej, posiada strop drewniany, wykonany z belek w układzie poprzecznym opartych na ścianach podłużnych. Powała stropu wykonana jest z desek. Konstrukcja dachu nie uległa naruszeniu. Skrajna belka znajdująca się nad częścią ściany, która uległa zawaleniu została podparta drewnianym stemplem. Stwierdzono, że budynek nie posiada żadnych instalacji wewnętrznych i od dawna jest niezamieszkały. Zdaniem inspektorów przyczyną zawalenia ściany były postępujące w czasie znaczne ubytki kamieni w jej dolnej części od strony działki [...] Zwrócili także uwagę, że budynek stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia, z uwagi na możliwość dalszego zawalenia. Obecny przy oględzinach W. K. oświadczył, że w dniu 28 lipca 2014 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenia remontu w budynku, który nadal jest prowadzony. Decyzją z dnia 9 stycznia 2017r. Powiatowy Organ Nadzoru Budowlanego w K. nakazał W. i H. K. wykonanie określnych czynności w oparciu o art. 66 ust.1 pkt.1 i pkt.3 prawa budowalnego. Po jej uchyleniu przez Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na którą skarga W. i H. K. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017r. ( II SA/Lu346/17 ), organ I instancji kolejną decyzją z dnia 25 lipca 2017 r., również na podstawie art. 66 ust.1 pkt. 1 i pkt. 3 prawa budowlanego. nakazał W. i H. K. w terminie do 31 października 2017 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy budynku poprzez przemurowanie uszkodzonej zachodniej ściany zewnętrznej o grubości 40 cm i jej narożników wraz z fundamentem w tym budynku, przy czym wskazano, że roboty należy prowadzić odcinkowo pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowalne w odpowiedniej specjalności. Po rozpoznaniu odwołania A. W. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w L. decyzją z dnia [...]. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ podał, że podczas kolejnych oględzin budynku w dniu 26 czerwca 2017 r. stwierdzono dalszą dewastację ściany zachodniej budynku. W narożu od strony jezdni powstała szczelina poprzez wypadnięcie kamienia u dołu ściany. Pomiędzy ścianą zachodnią, a ścianą podłużną, od strony jezdni powstała szczelina na całej wysokości. Ściana zachodnia uległa wysunięciu o ok. 10 cm. Stwierdzono dalsze ubytki kamieni przy otworze okiennym, w górnej części ściany, pod belką poprzeczną. Dolna część ściany zachodniej została podparta pustakami i kawałkami drewna. Belkę poprzeczną sufitową podparto prowizorycznie drewnianymi stemplami. W dniu kontroli stwierdzono, że gruz kamienny po zawalonej ścianie oraz obramowanie okienne zostały usunięte z terenu działki sąsiedniej, o nr ewid.[...] Pozostała po zawaleniu część ściany zachodniej posiada pęknięcia podłużne i poprzeczne na całej swej powierzchni i może ulec zawaleniu, tym samym stwarza zagrożenie dla życia i mienia. Stwierdzono również, że wewnątrz budynku i w jego części dobudowanej, prowadzone są roboty budowlane na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w K., w dniu 28 lipca 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że w tej sytuacji zasadnym było zastosowanie art.. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym .w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Organ wyjaśnił, że przepis art. 66 Prawa budowlanego precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61, który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zapewnić dochowując należytej staranności bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt związanych z działaniem człowieka łub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nakładane na podstawie powołanego przepisu obowiązki mają na celu przywrócenie obiektu do stanu jego używalności i zachowania substancji w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. Ich wykonanie winno doprowadzić do skutecznej poprawy stanu technicznego. Odnosząc się do żądania strony, aby organ nadzoru budowlanego wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku, organ stwierdził, że decyzja w tym zakresie należy do właściciela obiektu, który może go remontować lub rozebrać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę. Za nieuzasadniony uznano także zarzut zwiększenia oddziaływania budynku na nieruchomość nr [...]. Wskazano, że budynek w tym miejscu usytuowany jest od kilkudziesięciu lat, a w przypadku wykonania remontu ściany, bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego ulegnie poprawie i zostanie usunięte zagrożenie dla życia i mienia, poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszenia interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. ( II OSK 446/10 ) organ dowodził, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów czy rodzaju obiektu budowlanego, i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. zarzucił decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. naruszenie art 67 ust 1 ustawy Prawo budowlane przez :a) błędną jego wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że wyłącznie inicjatywa właściciela obiektu budowlanego jest decydująca dla wydania decyzji o jego rozbiórce; b) błędne jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy stan budynku wskazuje, że powoduje on zagrożenie dla życia i mienia właścicieli nieruchomości sąsiednich, zaś nakazane roboty budowlane, ze względu na ich ograniczony charakter i stan budynku jako całości nie doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie zlikwidują stanu zagrożenia oraz naruszenie art 77 § 1 k.p.a. oraz art 8 k.p.a. wyrażające się w nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób przez organ drugiej instancji całości zebranego w sprawie materiału dowodowego , w szczególności pominięcie złożonej wraz z odwołaniem dokumentacji fotograficznej budynku objętego zaskarżonymi decyzjami, co skutkowało oparciem ustaleń faktycznych organu drugiej instancji jedynie o niepełne i niezgodne z rzeczywistym stanem budynku protokoły kontroli stanu budynku sporządzone przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że przepis art 67 ust 1 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązek na organ nadzoru budowlanego wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, którego stan nie pozwala na doprowadzenie do umożliwienia jego dalszego użytkowania przez wykonanie odpowiednich prac budowlanych. Przesłankami do nakazania rozbiórki jest stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan budynku uniemożliwia doprowadzenie go do właściwego stanu technicznego, w szczególności obiekt może stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa, którego nie można zlikwidować. .Zdaniem skarżącego budynek, a właściwie pozostałości budynku mieszkalnego, nie nadaje się do remontu, a wskazane w decyzji roboty nie dają żadnej gwarancji, doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Budynek ulega stałej degradacji, o czym świadczą kolejne wyniku kontroli. W ocenie skarżącego działania właścicieli budynku mają jedynie charakter pozorny, o czym świadczy fakt , że mimo tego, iż zgłoszenie remontu budynku miało miejsce jeszcze w 2014 r. do chwili obecnej postępuje jego degradacja i nadal grozi zawaleniem, stanowiąc zagrożenie dla życia i mienia .Skarżący przekonywał, że skupiono się na kwestii odbudowy ściany zachodniej budynku , nie biorąc pod uwagę tego, że pozostała cześć budynku również grozi zawaleniem i samo " przemurowanie uszkodzonej zachodniej ściany zewnętrznej o grubości 0,40 cm i jej narożników wraz z fundamentem", w żaden sposób nie spowoduje doprowadzenia całego budynku do stanu zgodnego z prawem. Zwrócił uwagę, że budynek nie ma fundamentów, wybudowany jest z białego kamienia. Jego istniejące jeszcze ściany zewnętrzne są wybrzuszone. Na powyższe okoliczności przedstawił dokumentacje fotograficzna, do której jednak organ II instancji w ogóle nie odniósł. Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w L. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu skarżącego zarzut naruszenia art. 67 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ) jest nietrafny. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z przepisu tego jasno wynika, że sam fakt nieużytkowania obiektu budowlanego, jak rozpoznawanej sprawie, nie jest wystarczający do nakazania jego rozbiórki. W orzecznictwie konsekwentnie podtrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym przed wydaniem takiej decyzji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma zamiar poprzez remont, odbudowę lub wykończenie przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Potwierdza to również przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a jeżeli w ich wyniku powstaną uzasadnione okoliczności co do stanu technicznego obiektu budowlanego nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. Zwrot bowiem "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa we wspomnianym przepisie odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ( tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08, LEX nr 558403). Brak jest zatem podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, gdy organ ustali, że obiekt nadaje się do remontu lub odbudowy oraz podmiot mający do niego prawo zamierza takie prace wykonać. Wydaje się to oczywiste, skoro decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego ingeruje w prawo własności. Trzeba przy tym podkreślić, że o zamiarze podjęcia określonych prac nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela czy zarządcy obiektu, na co zresztą zwracał uwagę także skarżący. Wyrażenie tylko samej chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może zostać uznane za wystarczające. Bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie właściciel budynku wyraża wolę przeprowadzenia czynności, wspomnianych w powołanym przepisie, o czym świadczy złożone jeszcze w 2014r. zgłoszenie zamiaru przystąpienia do naprawy ścian nośnych budynku w szczególności podmurowanie naroży budynku, naprawy przybudówki, uzupełnienia tynków, wymiany pokrycia dachu, wstawienia okien i drzwi. Prowadzenie robót potwierdzają kolejne oględziny budynku, z których wynika, że wymieniono część okien i wyremontowano przybudówkę z częścią podpiwniczoną. Dla oceny okoliczności zamiaru remontu budynku nie może pozostawać obojętne, że sam skarżący utrudnia jego prowadzenie, co potwierdza treść protokołu oględzin z 28 marca 2017r. Wynika z niego, że inwestorzy nie są wpuszczani na teren sąsiedniej działki, pełnomocnik skarżącego oświadczył natomiast, że wprawdzie zgadza się na usunięcie gruzu z zawalonej ściany, nie pozwala jednak na remont do czasu opracowania ekspertyzy potwierdzającej nadawanie się budynku do remontu. Należy jednak podkreślić, że organ nie ma obowiązku powołania biegłego do oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Pracownicy nadzoru budowlanego dysponują bowiem odpowiednimi kwalifikacjami do dokonania samodzielnej jego oceny. Natomiast zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego ekspertyzę techniczna tego obiektu, której dokonują osoby mające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawca budowlany albo jednostka badawczo-rozwojowa bądź uczelnia posiadająca kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa. Z akt nie wynika, aby kiedykolwiek organy nadzoru budowlanego kwestionowały możliwość remontu lub odbudowy przedmiotowego budynku, co wyklucza możliwość nakazania rozbiórki na podstawie art. 67 ust.1 ustawy. Podzielić natomiast należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018r. ( II OSK 782/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) według którego, jeżeli wykonanie takich robót byłoby obiektywnie i technicznie możliwe, wówczas organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 prawa budowalnego, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich realizacji, a w dalszej kolejności - w sytuacji niewywiązania się przez właściciela z nałożonego na niego obowiązku - wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 prawa budowlanego. Jak zaznaczył sąd sama bowiem tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego przy bierności jego właściciela nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. W tej sytuacji zastosowanie przez organ art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt.3 Prawa budowalnego miało uzasadnione podstawy. Słusznie uważają organy nadzoru budowlanego że ten właśnie przepis służy usunięciu nieprawidłowości powstałych podczas użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy jego zamieszczenie w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z art 61 pkt.1 Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu "zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". W myśl zaś tego ostatniego przepisu obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1- 7. W punkcie 1 lit. c) tego ust. 1 wskazano, że obiekt budowlany winien zapewniać bezpieczeństwo użytkowania. Tak więc na właścicielu budynku spoczywa obowiązek zapewnienia jego użytkowania. Stąd też przepis ten ma zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy i z tych właśnie powodów umożliwia nałożenie na te podmioty określonych w tym rozdziale obowiązków. Dyspozycja art. 66 Prawa budowlanego wymaga od organu nadzoru budowlanego jedynie stwierdzenia czy obiekt budowlany 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ustalenia organu sprowadzają się zatem do oceny skutków, a nie przyczyn tego stanu rzeczy. Wystarczające jest ujawnienie stanu obiektu budowalnego, który wyczerpuje dyspozycję tego przepisu, co w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Jak prawidłowo przyjęły organy, protokoły oględzin budynku, a także dokumentacja fotograficzna jednoznacznie dowodziły jego nieodpowiedniego stanu technicznego. Stan ten nie był kwestionowany także przez skarżącego, który wywodzi z tego dalej jeszcze idące skutki, niż przyjęte przez same organy. W konsekwencji, wobec jednoznaczności dokonanych i udokumentowanych przez organ nadzoru budowlanego ustaleń, nie można było uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Wynikający z nich wniosek sprowadza się do jednoznacznej konieczności nałożenia na właścicieli budynku obowiązków niezbędnych do usunięcia zagrożeń o jakich mowa w powołanym przepisie. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.