II SA/Lu 107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [... II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. F. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2009 r. - po rozpatrzeniu wniosku M. F. - na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr 230/09 z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną przez Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia - na wniosek K. K. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku inwentarskiego po pożarze, w istniejącej fermie tuczu brojlerów, na działce nr [...], położonej w miejscowości S., gm. K. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że M. F. w dniu 12 września 2009 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., podnosząc, iż jest stroną postępowania, a mimo to nie brał w nim udziału. W tych okolicznościach organ stwierdził, iż decyzję o warunkach zabudowy doręcza się stronom. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem - zdaniem organu - aby stać się stroną należy wykazać, że planowana inwestycja narusza interes prawny. Działka wnioskodawcy nie przylega do działki, na której ustalono warunki zabudowy na odbudowę kurnika, w związku z czym M. F. nie został uznany za stronę. Nadto przedmiotowa decyzja na odbudowę kurnika nie dotyczy nowej inwestycji, lecz przywrócenia stanu poprzedniego i z tej przyczyny nie narusza interesu prawnego osób trzecich. Wniosek o wznowienie postępowania musi pochodzić od osoby uprawnionej, tzn. będącej stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W związku z tym nie można uznać M. F. za stronę, co oznacza brak postaw do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji M. F. wniósł o jej uchylenie, wskazując, iż nieuprawnione są twierdzenia organu, iż nie przysługiwał mu w zakończonym postępowaniu przymiot strony. Wskazał, iż stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy są nie tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości mających wspólną granicę z nieruchomością, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale również właściciele nieruchomości dalej położonych, na które to nieruchomości będzie oddziaływać dana inwestycja. Jak wskazał, już przed pożarem brojlernia była uciążliwa dla ludzi i nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania. Odczuwalna była emisja fetoru, gromadzenie szkodliwych dla środowiska odpadów (immisja chemii do gruntów i wód podziemnych). Niezależnie od tego odwołujący podniósł, iż jedna z jego działek nr 384/2 bezpośrednio graniczy z planowaną inwestycją obejmująca działki nr 383 i 382. W tym stanie rzeczy, gdyby nawet przyjąć, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają wyłącznie właściciele gruntów bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją, to z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki 384/2 z działką 382, taka sytuacja zachodzi. Odwołujący zakwestionował również twierdzenia organu wskazujące, iż przedmiotem postępowania nie jest nowa inwestycja, lecz odbudowa budynku po pożarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie narusza prawa. Ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy odbudowy budynku znajdującego się wyłącznie w granicach działki nr 383, z którą nie graniczy żadna z nieruchomości należących do M. F. Tym samym zasadnym była odmowa wznowienia postępowania, a zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. uznać należało za nietrafny. Jak bowiem podniósł organ, stronami postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy są poza inwestorem zasadniczo tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji wskazanym we wniosku. Taka okoliczność zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie występuje. Sugerowanie zatem, iż skoro przed pożarem budynek fermy zlokalizowany był na działkach nr 383 i 382 to dopuszczona jego odbudowa powinna dotyczyć również i działki nr 382 jest nieuprawnione. Treść wniosku oraz zapadłej decyzji ostatecznej jednoznacznie wskazuje, iż ustalenie warunków zabudowy ogranicza się jedynie do działki nr 383. Skoro zatem brak jest przesłanek do uznania odwołującego za stronę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, to konsekwencją tego ustalenia jest odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższa decyzję M. F. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając niesłuszne przyjęcie, iż nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do występowania w charakterze strony. Zdaniem skarżącego na posiadanie tego interesu wskazują przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja ze względu na swój charakter ogranicza sposób wykonywania prawa własności należących do niego nieruchomości oraz może mieć wpływ na ich wartość. Za istnieniem tego interesu przemawiają również przepisy art. 5 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 135 i art. 136 - ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego nawet zastosowanie rozwiązań technicznych nie wpłynie na dotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem fermy. Szkodliwość inwestycji oznacza naruszenie interesu prawnego osób trzecich. W pozostałej części skargi M. F. podniósł szereg zarzutów dotyczących sprzeczności z prawem decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, brak podstaw z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów, aniżeli te które zostały podniesione w skardze. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana na podstawie art.149 § 3 k.p.a., odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy K. nr 230/09 z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku inwentarskiego po pożarze, w istniejącej fermie tuczu brojlerów, na działce nr 383, położonej w miejscowości S., gm. K. To podkreślenie jest istotne z uwagi na fakt, że skarżący w skardze podniósł także szereg zarzutów pod adresem samej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy, które to zarzuty na etapie kontroli decyzji o odmowie wznowienia postępowania są przedwczesne i nie mogą stanowić przedmiotu oceny sądowej. Określona przepisami art. 145-152 k.p.a. procedura wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych. W postępowaniu tym można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania następuje w formie decyzji, która rodzi ten skutek, że już na tym etapie kończy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. Zatem odmowa wznowienia postępowania administracyjnego jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Uwzględniając powyższe organ ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o tę podstawę (a taką jednoznacznie wskazuje wniosek skarżącego z dnia 12 października 2009 r.), a nadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w następnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może zbadać czy wnoszącemu podanie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ocena ta dokonana być może tylko w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, a więc dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na postawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt k.p.a odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, z dnia z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, niepubl.). W rozpoznanej sprawie organy błędnie przyjęły, że badanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i ocena przymiotu strony może nastąpić we wstępnym etapie postępowania, a w konsekwencji z naruszeniem powołanych przepisów odmówiły wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji organy obowiązane były przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. i wydać jedną z decyzji określonych w art. 151 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela również poglądów organu odwoławczego, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, co do tego, że tylko inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy mają w takim postępowaniu przymiot strony. W tym zakresie odwołać się należy do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym przeważa pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale również właściciel lub użytkownik wieczysty innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08, niepubl.). Przyjmując takie stanowisko podkreśla się bowiem, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinien zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwoli na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Skrajnie wąskie wyznaczanie przez organy administracji kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 28 k.p.a. Krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07, niepubl.). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania, naruszają przepisy art. 149 § 2 i 3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziło bowiem do odmowy wznowienia postępowania w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji obowiązany jest zbadać - z uwzględnieniem powyższych uwag - czy skarżący posiadał interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr 230/09. W tym celu organ winien przeprowadzić postępowanie w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. (po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania) i zakończyć je jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Badając ten interes prawny skarżącego organ powinien mieć na względzie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego w oparciu o art. 209 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).