II SA/Lu 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Witold Falczyński Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Komendant Miejski Policji w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 z późn. zm.) , orzekł o cofnięciu sierż. szt. M. K. z dniem [...] września 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz we wniosku z dnia [...] września 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego poinformował Komendanta Miejskiego Policji w Z., że posiada dwuosobową rodzinę, zamieszkuje w S. przy ul. [...] w domu jednorodzinnym, którego właścicielami są jego teściowie – M. i Z. J.. Po dokonaniu analizy aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji uznał, że funkcjonariusz zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji M. K. wniósł odwołanie do Komendanta Policji zarzucając, iż decyzja jest niezgodna z przepisami prawa materialnego, tj. ustawą o Policji, a zatem decyzja ta powinna być uchylona. Wskazał, że ani on ani jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego, natomiast organ nie poczynił żadnych ustaleń czy i na jakiej podstawie skarżący posiada lokal i czy ponosi z tego tytułu opłaty oraz koszty związane z jego użytkowaniem. Zarzucił także organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Z.. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W myśl art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, kto włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność, np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne. Organ wskazał, że M. K. posiada uprawnienia do 2 norm zaludnienia, zatem do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 m2 do 20 m2. Dom jednorodzinny położony w S. przy ul. [...] stanowiący własność teściów funkcjonariusza, składający się z 5 pokoi o łącznej powierzchni mieszkalnej 107 m2 skarżący zajmuje wraz z żoną. A zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zaspokojone. Właścicielami tego domu są bowiem teściowie funkcjonariusza, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powyższe zdaniem organu daje podstawę uznania, że skarżący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tego względu właściwe jest cofnięcie uprawnień do tego świadczenia z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art.16, art. 107 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 107 oraz art. 11 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego tj. : § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz ar. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, jak również § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz §9 ust. 1 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że właścicielami domu, w którym zamieszkuje skarżący wraz z żoną są jego teściowie. Organy nie ustaliły natomiast na jakich warunkach i kiedy rzekoma umowa użyczenia miałaby zostać zawarta, nie wskazały jakie okoliczności faktyczne od daty wydania ostatniej decyzji zmieniły się – stosując przy rozstrzygnięciu niezrozumiałe dla skarżącego domniemanie. Skarżący podkreślił, że te same fakty stanowiły podstawę wydania decyzji przyznającej świadczenie pieniężne. Zarzucił organom naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn.. akt I OSK 223/08 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1 - 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem przedmiotową decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący wraz z żoną zamieszkuje w domu o powierzchni mieszkalnej 107 m2, stanowiącym własność teściów skarżącego M. i Z. J.. Teściowie funkcjonariusza nie zamieszkują w tym domu, co wynika ze złożonego oświadczenia oraz wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego (pkt 3a wniosku – k. 20 verte akt adm.). W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia tj. umowy uregulowanej w art. 710 k.c. ,w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącym a jego teściami ma charakter nieodpłatny, nie zmienia okoliczność pokrywania przez skarżącego kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego. Są to koszty opłat eksploatacyjnych (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicieli lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 k.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu zauważyć należy, iż w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie "rewidował" decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r., a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane tą decyzją . W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim stan faktyczny ustalony przez organy wynikał z dowodów z dokumentów , tj. przede wszystkim wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego (k. 20 akt adm.). Z wniosku tego wynikają wszystkie okoliczności faktyczne, które organy przytoczyły w uzasadnieniach decyzji, przede wszystkim dotyczące składu rodziny skarżącego, powierzchni zajmowanego przez jego rodzinę lokalu, osób, które w tym lokalu zamieszkują, tytułu prawnego do lokalu oraz kosztów ponoszonych przez policjanta w związku z użytkowaniem i utrzymaniem lokalu. Na tej podstawie słusznie wywiodły organy, że skarżący ponosi jedynie opłaty eksploatacyjne. Nie ponosi natomiast kosztów najmu (w punkcie 3a wniosku skarżący wykreślił słowa "opłaty za najem"). Uzasadnienia zaskarżonych decyzji odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.