II SA/Lu 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Komendant Miejski Policji w L. (dalej także: organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z dnia 21 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej także: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), orzekł o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu A. S. (dalej: skarżący) z dniem 21 września 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz we wniosku z dnia 24 sierpnia 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego poinformował, że posiada dwuosobową rodzinę, zamieszkuje w L., przy ul. [...], w mieszkaniu, którego właścicielami są jego rodzice. Po dokonaniu analizy aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. poinformowano skarżącego, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ uznał, że funkcjonariusz zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zarzucając, że decyzja jest niezgodna z przepisami ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 30 października 2017 r., po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że skarżący wraz z żoną zajmuje lokal mieszkalny, składający się z trzech pokoi o łącznej powierzchni 38 m2, a zatem potrzeby mieszkaniowe jego rodziny są zaspokojone. Skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednakże jako posiadacz zależny włada mieszkaniem, jak jego właściciel. Właścicielami tego mieszkania są bowiem rodzice funkcjonariusza, zaś długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powyższe, zdaniem organu, daje podstawę uznania, że skarżący nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: - 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, poprzez wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie przewidują takiego postępowania, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2014 r. mimo braku ku temu podstaw prawnych, a także przerzucenie na skarżącego negatywnych skutków zmiany wykładni przepisów prawa, na podstawie których przyznano mu sporne świadczenie; - § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (omyłkowo wskazano "z 24 maja 2013 r."), poprzez wydanie decyzji o cofnięciu przyznania równoważnika pieniężnego, pomimo tego, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Celem przyznania i wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z tytułu ponoszonych przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08). Wskazać trzeba, że szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. W myśl § 6 cytowanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję [...] wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1 - 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do tego świadczenia, kiedy na skutek zmiany bądź ujawnienia okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zauważyć należy, że w świetle § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest – składając nowe oświadczenie mieszkaniowe – niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia – co do zasady – wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. W konsekwencji decyzję taką wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, zaś o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15). W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że skarżący wraz z żoną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 38 m2, stanowiącym własność jego rodziców A. i B. małżonków S.. Rodzice funkcjonariusza nie zamieszkują w tym lokalu, co wynika ze złożonego wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego (pkt 3a wniosku – k. 14 verte akt adm.). W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710 i n. k.c., w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy, co ma miejsce w rozstrzyganej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność pokrywania kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, takich jak czynsz i opłaty eksploatacyjne (np. media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów. Podkreślić należy, że posiadaczem rzeczy – w myśl art. 336 k.c. – jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W szczególności posiadaczem zależnym jest więc ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.), jak też użyczenia (art. 710 k.c. – por. wyroki SN z dnia 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68 oraz z dnia 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie "rewidował" decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2014 r., a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane tą decyzją. Niezasadne są zatem zarzuty podniesione w skardze dotyczące nierozważenia istotnych okoliczności sprawy. Organy obu instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy – zgodnie również z art. 136 k.p.a. wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie, czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji. Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie podnoszonych w skardze innych naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie uchybiły w szczególności zasadom ogólnym postępowania określonym w: art. 7 k.p.a. – zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także art. 8 k.p.a. – zasadzie zaufania. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.