II SA/Lu 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. i J. małżonków L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2018 r., znak [...] odmawiającą J. L. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku inwentarsko-składowo-paszowego (chlewnia) o obsadzie do 40DJP wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą przewidzianych do wykonania na działkach nr [...] i nr [...] położonych w K. , gmina T.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. J. L. (dalej także jako: "inwestor") wystąpił do Wójta Gminy T. o ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku inwentarsko-składowo-paszowego (chlewnia) o obsadzie do 40DJP, zbiornika na gnojowicę o pojemności 480 m3, czterech silosów paszowych o pojemności 70 ton każdy, studni wierconej o pojemności 5 m3, płyty gnojowej o pow. 200 m2 oraz wjazdu gospodarczego z drogi przewidzianych do wykonania na części działek nr [...] i nr [...] położonych w K. , gmina T.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] Wójt Gminy T., po rozpatrzeniu wniosku J. L., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. i J. L., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co sprawia, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...] Wójt Gminy T., po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ponownie odmówił J. L. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ uznał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia wnioskodawcy w ramach zabudowy zagrodowej, jak również nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy w trybie regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza przeprowadzona i sporządzona analiza obszaru oraz ocena sąsiedniej zabudowy. Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, że planowana inwestycja będzie służyć prowadzeniu gospodarstwa-rolnego pomimo czterokrotnego wezwania przez organ do ustosunkowania się w tym zakresie. Zdaniem organu wnioskodawca całkowicie zignorował starania organu co do wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2018 r. złożyli J. i J. małżonkowie L. w ustawowym terminie, podnosząc szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., bowiem w ich ocenie nie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja nie uchybia regulacjom prawa materialnego, w tym w szczególności art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do uwzględnienia argumentacji wynikającej z odwołania skarżących, a tym samym podzieliło stanowisko organu I instancji, że zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium nie podzieliło zarzutów skarżących kwestionujących ocenę organu I instancji planowanej inwestycji jako nie mieszczącej się w ramach zabudowy zagrodowej. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że inwestor zamierza na gruntach rolnych pobudować w ramach zabudowy zagrodowej drugi budynek mieszkalny i kolejny budynek inwentarski gospodarczy z obiektami towarzyszącymi, które to zabudowania będą zlokalizowane w oddaleniu od istniejącej zagrody bez funkcjonalnego, organizacyjnego i komunikacyjnego powiązania z istniejącym siedliskiem – podwórzem - i tak naprawdę będą stanowiły odrębne, drugie siedlisko z zabudową mieszkaniową i gospodarczą. Odmiennie niż organ pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że organ ten nie miał podstaw do badania możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia na zasadach wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. We wniosku inwestor określił bowiem, rodzaj planowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej i organ rozpoznający wniosek był tym określeniem związany. W ocenie Kolegium organ I instancji rozpoznając wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie był uprawniony do rozważania alternatywnych możliwości realizacji inwestycji o innym rodzaju czy charakterze zwłaszcza w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, strona nie modyfikuje wniosku, a na wezwania organu nie reaguje. Organ I instancji nie był uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony bowiem o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ związany jest wnioskiem inwestora i nie wolno mu prowadzić postępowania przy założeniu, że dana inwestycja służyć ma innym funkcjom, niż zgłoszona przez wnioskodawcę, czyli zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Skoro w niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar wykorzystywania planowanego przedsięwzięcia na cele działalności rolniczej, organom prowadzącym postępowanie nie wolno było traktować wniosku o wydanie decyzji jako dotyczącej innej zabudowy niż zabudowa zagrodowa. Kolegium wskazało przy tym, że pojęcie "rodzaj zabudowy", użyte w art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy należy oceniać w świetle unormowania § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Z zgodnie tą regulacją ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium w świetle powyższych regulacji wywody organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, a dotyczące niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, jako nieuprawnione i niemające związku z przedmiotem postępowania wyznaczonym żądaniem strony należało pominąć, przy czym stwierdzoną wadliwość, odnoszącą się do zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji nieuprawnionych argumentów, uznana została przez Kolegium za uchybienie nie mające znaczenia, pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. P. z dnia [...] listopada 2018 roku [...] J. i J. małżonkowie L. (dalej także jako: "skarżący") domagali się na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) uchylenia zaskarżonej decyzji i w oparciu o art. 145 a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie Kolegium do wydania w terminie dwóch tygodni decyzji zmieniającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z B. P. z dnia [...] września 2018 r., znak [...] poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2018 r., znak [...] w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji obarczona była naruszeniami prawa procesowego i materialnego skutkujących obowiązkiem jej uchylenia; - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez błędną analizę wyznaczonego obszaru analizowanego i nie wzięcie pod uwagę, iż na działce nr [...], posadowiony został budynek mieszkalny, na realizację którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która to działka stanowi punkt dla przyjęcia, iż planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa; - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, tj. w szczególności poprzez nieustalenie, że nie zachodzą w realiach niniejszej sprawy negatywne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; - art. 6 i 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów; - art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2018 roku w sytuacji gdy organ II instancji, uznał, że nie zachodzą przesłanki zastosowania ar. 61 ust. 4 u.p.z.p., a spełniona została przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie przez organ I instancji, że wnioskowana inwestycja nie stanowi poszerzenia istniejącego siedliska kiedy to w rzeczywistości stanowi tą samą zabudowę zagrodową; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającego na błędnym uznaniu, że nie ma w niniejszej sprawie zastosowania wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.; - art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieuwzględnienie w dokonanej analizie, że na działce posadowiony został budynek mieszkalny; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, podczas gdy w realiach sprawy ze względu na charakter rozproszonej zabudowy wiejskiej, celowym było poszerzenie obszaru analizowanego; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ II instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu skarżący kwestionowali przyjęcie przez organ, że planowana przez nich inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej i w związku z tym utrzymanie w mocy odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2018 r. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jednocześnie wskazano, że nawet jeżeli przyjąć, iż nie znajduje zastosowanie powyższy przepis, to przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący ustalenie warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej argumentują powołując się na wydane w tym zakresie orzecznictwo, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 847/17, jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1614/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1723/06. Ponadto skarżący podnieśli, że prowadzą wspólnie gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie T., zaś planowana przez nich inwestycja jest funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, jak również wskazują, że posiadają siedlisko zagrodowe położone w Gminie K. pod nr [...], stanowiące działkę o numerze ewidencyjnym [...] Działka ta stanowi siedlisko zagrodowe, które jest zabudowane jednym budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. S. z uwagi na to, że znajduje się w centrum wsi K., nie pozwala na jego poszerzenie i rozwój, w związku z tym planowane zamierzenie poszerzy siedlisko-podwórze i razem będą tworzyć funkcjonalną całość. Planowana inwestycja uzupełni siedlisko istniejące, a więc będzie stanowić uzupełnienie zabudowy zlokalizowanej na działce o nr [...] obręb K.. Niezależnie od powyższego, nawet przy założeniu, że w realiach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to zdaniem skarżących, przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący zarzucili także, że organy oby instancji dokonały błędnej analizy wyznaczonego obszaru, gdyż nie uwzględniono, iż na działce nr [...] posadowiony został budynek mieszkalny, na realizację którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która to działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, że planowana zabudowa będzie poszerzeniem istniejącego siedliska skarżących i jest z nim funkcjonalnie związane. Zdaniem Kolegium wnioskodawcy nie przedstawiają w złożonej skardze konkretnych argumentów na potwierdzenie forsowanej tezy, że planowane zamierzenie stanowi uzupełnienie zabudowań istniejącego siedliska. Strony prowadzą polemikę z argumentami Kolegium wskazując na zasadność prezentowanego przez siebie stanowiska, podnosząc jedynie, że działka nr [...] stanowiąca siedlisko jest zabudowana i jest zlokalizowana we wsi K., a jej usytuowanie nie pozwala na poszerzenie i rozwój siedliska odwołując się do ogólnych tez z orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Kolegium podniosła również, że ustalenie w kwestionowanej decyzji warunków zabudowy nie było możliwe na zasadach ogólnych albowiem J. i J. L. nie sformułowali swojego żądania w sposób alternatywny. Skoro inwestor zgłosił zamiar wykorzystywania planowanego przedsięwzięcia na cele działalności rolniczej, organom prowadzącym postępowanie nie wolno było traktować wniosku o wydanie decyzji jako dotyczącej innej zabudowy niż zabudowa zagrodowa. Reasumując, zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów stanowiłoby zaprzeczenie zasady ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Organ wskazuje, że wydanie przedmiotowej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wobec niezaistnienia warunków określonych we wskazanym przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., brak jest podstaw prawnych do ustalenia skarżącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z tych też względów Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej inwestora. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej jako "u.p.z.p."). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie budzi wątpliwości, że odniesieniu do terenu, na którym miała zostać zlokalizowana inwestycja, tj. w odniesieniu do wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] i [...], brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wydawanej po wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Inwestor w złożonym wniosku domagał się ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku inwentarsko-składowo-paszowego (chlewnia) wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą, przy czym zabudowa ta miała zostać wykonana w ramach zabudowy zagrodowej. W sprawie nie budziło także wątpliwości, że powierzchnia gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). W tej sytuacji podstawową kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia przez organy obu instancji było ustalenie czy planowana przez inwestora inwestycja faktycznie stanowi zabudową zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom i zarzutom skarżących stwierdzić należy, że trafnie organy obu instancji uznały, że w realiach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że objęta złożonym wnioskiem inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze i orzecznictwie poglądami, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreśla się także, że pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Przeprowadzona przez organy w postępowaniu administracyjnym analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że na przedmiotowym obszarze wnioskodawca posiada już jedno siedlisko zagrodowe zlokalizowane w obrębie działki nr [...]. W toku postępowania inwestor nie wykazał zaś związku planowanego przedsięwzięcia z posiadanym siedliskiem rolniczym, a wielokrotne wezwania do zajęcia stanowiska w sprawie (pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r., z dnia [...] maja 2017 r., z dnia [...] września 2017 r. i z dnia [...] lipca 2018 r.) oraz wykazania zasadności realizacji przedsięwzięcia w ramach zabudowy zagrodowej w powiązaniu z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestor pozostawił bez ustosunkowania się. Organy I i II instancji uznały powyższe postępowanie wnioskodawcy za działanie zmierzające do obejścia prawa, a jego plany potraktowano jako dotyczące wykonywania inwestycji nie w ramach zabudowy zagrodowej, lecz w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W nawiązaniu do powyższego organy trafnie stwierdziły, że inwestor jako rolnik nie ma uprawnienia do uzyskania zgody na budowę kilku siedlisk w oparciu o regulację z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącą wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek wszczynający postępowanie w zakresie określenia rodzaju planowanej inwestycji dotyczy realizacji planowanego zamierzenia w ramach zabudowy zagrodowej. Wójt Gminy T., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, procedowały zatem zgodnie z żądaniem wnioskodawcy dokonując oceny możliwości realizacji sprawy w świetle regulacji z art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Z dokonanych przez organy administracyjne ustaleń wynika, że planowane przedsięwzięcie nie zostało przewidziane do wykonania na działce sąsiedniej w stosunku do działki nr [...] (obecnego siedliska), a na działkach nr [...] oraz [...], oddalonych od nich - jak ustalił organ drugiej instancji - o około 1,5 km. Zważywszy na to, inwestycja nie ma na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej bowiem nie jest realizowana w jednym obejściu (siedlisku). W świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. planowany w ramach zabudowy zagrodowej obiekt budowlany nie może być posadowiony w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, albowiem regulacja ta dotyczy w istocie zagospodarowania siedliska jako zaplecze mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Z tych też względów podzielić należy stanowisko Kolegium oraz organu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie nie można zastosować powyższej zasady i przyjąć, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym skarżących. Nadto trafnie także zauważono, że starania o uzyskanie kilku decyzji w obrębie jednej gminy z powołaniem się na budowę siedliska jest wykluczone, ponieważ takie działania zmierzają do obejścia wymagań stawianych przez ustawę, w tym tych wynikających z art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie odmienne stanowisko prowadziłoby do bezpodstawnego "zaakceptowanie okoliczności, iż wnioskodawca nie jest de facto zainteresowany zabudową siedliskową, lecz pod pozorem siedliskowej zabudowy zmierza do nieuprawnionej zabudowy mieszkaniowej, wymagającej spełnienia szeregu dodatkowych i trudnych do spełnienia wymogów w zakresie ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej" (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 837/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeszcze raz należy podkreślić, że pojęcie "zabudowa zagrodowa" rozumieć należy jako zespół zabudowań złożonych z budynku mieszkalnego, budynków i budowli gospodarczych oraz budynków inwentarskich, usytuowanych wokół wspólnego podwórza. Zabudowę zagrodową wiązać należy z pojęciem "siedlisko", jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, itp.). Zabudowa ta może być zwarta (gdy budynki się ze sobą stykają) lub wolnostojąca (gdy budynki się nie stykają), jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. W przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie też przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Trafnie zatem podkreśla się tak w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie prawniczym, że aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a więc w istocie aby wydać decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy w rodzaju zabudowy zagrodowej siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, zaś jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową (tak. m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 866/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; Krzysztof Świderski, Pojęcie zabudowy zagrodowej na tle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO, Rocznik 2013, tom 12, numer 1). Skoro zatem inwestor posiada już siedlisko zagrodowe, w ramach którego posiada także wybudowany budynek mieszkalny to nie może obecnie skutecznie domagać się ażeby zostały mu wydane warunki zabudowy na budowę kolejnego budynku mieszkalnego jako budynku wznoszonego w ramach zabudowy zagrodowej. Z przedstawionych powyżej względów nie można uznać, że budowa takiego kolejnego budynku mieszkalnego jest budową w ramach zabudowy zagrodowej. Analogicznie należy także ocenić żądanie inwestora w części odnoszącej się do budynku inwentarsko-składowo-paszowego. Jak wynika z wniosku budynek ten nie ma być wznoszony w ramach już istniejącego siedliska, co uniemożliwia uznania, że zabudowa taka jest zabudową zagrodową. Co więcej nawet gdyby przyjąć, że dla zachowania zabudowy zagrodowej budynki gospodarcze, czy inwentarskie, nie muszą być wznoszone bezpośrednio w ramach danego siedliska (podwórza) to i tak w realiach niniejszej sprawy brak byłoby wystarczających podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy budynek inwentarsko-składowo-paszowy wchodzi w skład zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego inwestora. Dokonania takich ustaleń wymagałoby bowiem wykazania przez inwestora, że planowana zabudowa jest funkcjonalnie związana z już istniejącym siedliskiem, zaś tak oddalona lokalizacja budynku inwentarsko-składowo-paszowego uzasadniona jest szczególną rolą, jaką budynek ten ma odgrywać w procesie produkcji rolnej. Powyższych okoliczności inwestor, pomimo wielokrotnych wezwań organu, w żaden sposób nie wykazał. Wnioskodawca miał możliwość wykazania powiązania planowanej inwestycji z prowadzonym przez siebie gospodarstwem rolnym, jednak w efekcie swojej bierności ograniczył się jedynie do nic nie wnoszącego stwierdzenia, że we wniosku zawarte zostały wszelkie informacje dające podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z jego żądaniem. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Kolegium, że w realiach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia na zasadach ogólnym, tj. na zasadach wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Określenie przez inwestora we wniosku rodzaju planowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej sprawiło, że organ rozpoznający wniosek był tym żądaniem związany, a więc nie był uprawniony do rozważania innych (alternatywnych) możliwości realizacji inwestycji biorąc pod uwagę odmienny rodzaj, funkcję czy charakter projektowanego zamierzenia budowlanego. Strona w niniejszej sprawie nie modyfikowała wniosku, natomiast na liczne wezwania ze strony właściwych organów nie odpowiadała. Organ zasadnie przyjął, że nie był uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, jak też nie mógł dokonać modyfikacji wniosku w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Przeciwnie był związany wnioskiem inwestora, w tym w szczególności rodzajem inwestycji przez niego wskazanym. Jak wskazano już powyżej inwestor w złożonym wniosku domagał się ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku inwentarsko-składowo-paszowego (chlewnia) wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą, przy czym zabudowa ta miała zostać dokonana w ramach zabudowy zagrodowej. Z powyższego wynika, że inwestor w złożonym wniosku określił rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego jako zabudowa zagrodowa. W decyzji o warunkach zabudowy musi zostać określony rodzaj inwestycji (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznaczenie rodzaju zabudowy stanowi istotny przedmiotowo element decyzji o warunkach zabudowy, przy czym - co oczywiste - oznaczenie to wynikać musi z wniosku inwestora. Organ w tym zakresie pozostaje związany wolą inwestora. Organ nie może bowiem ustalać warunków zabudowy w sposób istotnie odbiegający, czy też odmienny, od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez inwestora. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), czy też charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, przy czym związanie to nie ma charakteru bezwzględnego tylko w zakresie niektórych parametrów inwestycji (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10 i z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym organy w sprawie były bezwzględnie związane oznaczonym we wniosku rodzajem planowanej zabudowy, którą inwestor określił jako zabudowę zagrodową. Organy musiały zatem rozpoznać złożony wniosek jako wniosek o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, co w realiach przedmiotowej sprawy sprowadzało się do oceny wniosku w kontekście regulacji zawartej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Skoro według złożonego wniosku planowany budynek mieszkalny miał zostać wzniesiony w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym to organ samodzielnie nie mógł dokonać modyfikacji wniosku poprzez przyjęcie, że żądanie inwestora dotyczy innego rodzaju zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej. Tym samym też organ nie mógł w niniejszej sprawie oceniać złożonego wniosku przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. albowiem powyższe wchodziłoby w grę tylko wtedy, gdyby wniosek nie dotyczył zabudowy zagrodowej. Organ, będąc związany wnioskiem, musiał dokonać oceny złożonego wniosku jako wniosku dotyczącego zabudowy zagrodowej. Organ nie mógł oceniać wniosku pod kątem innego rodzaju zabudowy, niż ten oznaczony przez inwestora we wniosku. W szczególności więc organ w ramach wszczętego postępowania administracyjnego nie mógł badać wniosku jako wniosku o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznaczało, że brak było tym samym podstaw do oceny wniosku w kontekście tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analogicznie także w przypadku budynku inwentarsko-składowo-paszowego wniosek inwestora dotyczył tego budynku jako budynku wznoszonego w ramach zabudowy zagrodowej, w związku z czym organu nie mógł wydać warunków zabudowy dla innego rodzaju zabudowy niż rodzaj zabudowy określony przez inwestora. Końcowo należy także stwierdzić, że w sytuacji, gdy złożony wniosek dotyczył jednego planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku inwentarsko-składowo-paszowego wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą, za niedopuszczalne uznać należało wydanie warunków zabudowy jedynie dla części tak zamierzonej inwestycji, a więc np. jedynie dla budynku inwentarsko-składowo-paszowego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli właściwy organ stwierdzi spełnienie warunków ustawowych wydania decyzji pozytywnej, to ciąży na nim prawny obowiązek wydania tego rodzaju decyzji. Organ jest przy tym związany wnioskiem jeżeli chodzi o rodzaj, funkcję i charakterystykę urbanistyczną inwestycji. Natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie może być modyfikowane przez wnioskodawcę. Organ nie ma w tym zakresie kompetencji do dokonywania przeobrażeń złożonego wniosku. W realiach analizowanej sprawy, wnioskodawca nie poczynił stosownych kroków odnośnie zmiany rodzaju planowanego przedsięwzięcia określonego w pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co uniemożliwiło jego uwzględnienie. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała więc naruszenia prawa, a w szczególności art. 61 u.p.z.p., czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to tym samym nie istniała potrzeba przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W zakończeniu podkreślić należy, że przedstawiona powyżej interpretacja przepisów prawa nie oznacza, że inwestor nie ma prawa do pobudowania kolejnego budynku mieszkalnego. Inwestor nie może jedynie wybudować takiego budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej, a więc z wykorzystaniem ułatwień przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor może natomiast pobudować taki budynek w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W przypadku tego rodzaju zabudowy wniosek o wydanie warunków zabudowy oceniany będzie jednak również z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przypadku budynku inwentarsko-gospodarczego możliwe jest wybudowanie takiego budynku w ramach zabudowy produkcyjnej. Nie można także wykluczyć budowy takiego obiektu w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o ile przy tym inwestor wykaże funkcjonalne i organizacyjne powiązanie takiego budynku z istniejącym siedliskiem i prowadzonym gospodarstwem rolnym. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.