II SA/Lu 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łukowie na uchwałę Rady Gminy Trzebieszów z dnia 17 września 2020 r., nr XXV/152/20 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy skargę oddala. W dniu [...] lutego 2021 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. Ł. na uchwałę nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] września 2020 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T. stanowiącego załącznik wymienionej uchwały (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...] października 2020 r., poz. 4853). Prokurator domagał się na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie objętym § 13 ust. 3 załącznika do uchwały [...] Rady Gminy T. z dnia [...] września 2020 roku w sprawie przyjęcia regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T.. Rozstrzygnięciu temu Prokurator zarzucił: rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) poprzez uregulowanie w określonych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe poprzez wprowadzenie nakazu w § 13 ust. 3 regulaminu, iż na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy ras uznawanych za agresywne mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. W uzasadnieniu Prokurator podał, że wskazana uchwała została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g. i jest aktem prawa miejscowego oraz przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. W związku z tym ma charakter zależny, nie może zatem normować materii, uregulowanych aktami wyższego rzędu ani wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała wprowadzająca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie wskazanej gminy rażąco narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 przywoływanej ustawy w części dotyczącej § 13 ust. 3 załącznika do uchwały poprzez zobowiązanie do wyprowadzania psów na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu. W tym kontekście powtórzył pogląd wyrażony w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12, a nadto II SA/Go 784/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim), że upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepisy regulaminów wydane w tym zakresie realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, co potwierdza fakt opartego na ustawie o ochronie zwierząt urzędowego wykazu ras psów uznawanych za agresywne (vide: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne - Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). Poza grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, jest też grupa psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi. Prokurator podzielił również pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (np. łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Prokurator przytoczył nadto treść wyroku IV SA/Po 139/20 WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 roku, w którym wskazano, iż brak jest podstaw do wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bez dokonania rozróżnienia ze względu na rasę lub konkretne cechy danego gatunku. W ocenie Prokuratora przepis § 13 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie różnicuje zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony a w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Humanitarne traktowanie psów uwzględniające potrzeby zwierzęcia, jest do pogodzenia z określeniem środków właściwego utrzymania w sposób nienaruszający zasady proporcjonalności tj. adekwatnych do zagrożenia, jakie poszczególne rasy psów mogą stwarzać dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o oddalenie w całości skargi P. Ł., nie podzielając jego stanowiska. Wójt Gminy T. w uzasadnieniu podał, że podstawa prawna wskazana w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, zaś wskazany w treści uchwały Rady Gminy T. nakaz wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywną również w kagańcu, chroni mieszkańców przed ewentualnym zagrożeniem ze strony psów. Wskazał, że zaskarżona regulacja nie stanowi naruszenia art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.z 2020 r, poz. 638 ze zm.) zgodnie, z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wskazał, że przewidziana w cytowanym przepisie "możliwość kontroli psa", jako okoliczność wyłączająca karalność jest pojęciem bardziej ogólnym niż wskazana w uchwale Rady Gminy T. konieczność trzymania psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu. Powołał się przy tym na orzecznictwo NSA: "(...) nakaz wyprowadzania w miejscach publicznych na terenie miasta psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (...). Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (wyrok z dnia 17 listopada 2015 roku, sygn. II OSK 2590/19, wyrok z dnia z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14). Odpowiadając na drugi stawiany zarzut tj. niehumanitarne traktowanie zwierząt, Wójt wskazał, że przepis ma chronić ludzi przed ewentualnymi niebezpieczeństwami wynikającymi z zagrożeń, które mogą spowodować zwierzęta domowe, czemu nadał charakter pierwszorzędny. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2020 roku (sygn. II OSK 2590/19), w którym wyrażono pogląd: "(...) Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że prowadzenie psa na uwięzi lub na uwięzi i w kagańcu, jest rodzajem kary dla tego psa. Rzeczą oczywistą jest natomiast, że psy wolą biegać bez uwięzi, ale dochodzi w tym przypadku do zderzenia dwóch wartości: przyjemności zwierzęcia i ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi pochodzącą od tego właśnie zwierzęcia. Mając zaś na uwadze zagrożenie i uciążliwości pochodzące od psa stwierdzić trzeba, że nie chodzi tu tylko o możliwość pogryzienia człowieka przez psa. Pies niezależnie od tego, czy jest stary czy młody, chory lub zdrowy; duży czy mały, jednakowo może wbiec na jezdnię pod nadjeżdżający pojazd i spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia kierującego. Możliwe są też inne formy zagrożeń, choćby i takie, że każdy pies, niezależnie od rozmiaru, może przestraszyć idące chodnikiem albo bawiące się na placu lub ulicy dzieci." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. Ł. nie są zasadne. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej skargi, a więc i kontroli sądowej, jest § 13 ust. 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] września 2020 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T.. Zaskarżona uchwała z dnia [...] września 2020 roku została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zakwestionowany w skardze przepis § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem tych przepisów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. - Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis § 13 ust. 3 Regulaminu został zaś sformułowany następująco: "Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast rasy psów uznawanych za agresywne mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu." Kwestie związane z nałożeniem w regulaminie utrzymania czystości i porządku tego rodzaju obowiązków budzą istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy między innymi do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Postanowienia regulaminu wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Powyższe oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołania się do treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, na co wskazano w odpowiedzi na skargę. Regulacja ta dotyczy bowiem innej kwestii, a mianowicie puszczania zwierząt, a nie ich wyprowadzania (prowadzenia). Czym innym pozostaje jednakże wyprowadzanie zwierzęcia, a czym innym puszczanie go wolno. Przepisy te obejmują swymi hipotezami różne sytuacje faktyczne. Analogicznie należy ocenić także treść art. 77 kodeksu wykroczeń i art. 431 kodeksu cywilnego. Przepisy te bowiem regulują kwestie związane z odpowiedzialnością cywilną i karną posiadaczy zwierząt. Nie określają one natomiast wprost obowiązków związanych ze sprawowaniem należytej pieczy nad zwierzętami. Reasumując należy zatem stwierdzić, że co do zasady wprowadzenie nakazu prowadzania psa na smyczy, a przedstawicieli niektórych ras na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie – służy to osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w których psy są wyprowadzane. Podkreślić należy, że zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. to nie tylko zagrożenie samym atakiem zwierzęcia, ale także sama psychiczna obawa, czy też dyskomfort osoby trzeciej, spowodowany tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca. Z drugiej strony zgodzić należy się z tym, że ograniczenia nakładane na właścicieli psów powinny mieć charakter proporcjonalny i ekwiwalentny wobec celu, któremu służy regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Powyższe postanowienie z § 13 ust. 3 regulaminu spełnia wymóg proporcjonalności i ekwiwalentności wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. z uwagi na doprecyzowanie, że chodzi tu wyłącznie o wyprowadzanie psów na tereny użytku publicznego. W kontekście powyższych uwag za uzasadnione można uznać więc wprowadzenie tego rodzaju wymogów w miejscach publicznych. Przeciwko takiej ocenie nie przemawia to, że w § 13 ust. 3 regulaminu obowiązek prowadzania psa na smyczy oraz - ras psów uznawanych za agresywne - także w kagańcu wprowadzono w sposób nieprzewidujący żadnych wyjątków, w tym tych wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Skoro bowiem wyjątki takie wynikają z przepisów innych, bezwzględnie obowiązujących ustaw, to nie było potrzeby ich powtarzania w regulacji o charakterze regulaminu. Przedmiotowa regulacja ma charakter przepisu o charakterze ogólnym, od którego wyjątki mogą wynikać z przepisów o charakterze szczególnym. W zakończeniu tej kwestii odnieść należy się także do podnoszonych w skardze i dość często powtarzanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać za niedopuszczalne jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela (podobny pogląd wyrażono także w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 148/20 oraz w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 195/20, a także wyroki WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 83/21 oraz II SA/Lu 63/21,dostępne w CBOSA). Po pierwsze nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Oczywiście, nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierzę, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie - samo w sobie - stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że wyjście na spacer ma jedynie charakter epizodyczny i ograniczony w czasie. Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładaniu tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia albowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. W szczególności co do zwierząt brak jest organów oraz procedur prawnych, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, rozstrzygnięcia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek lub stan zdrowia, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. Nie sposób także wykluczyć, że ugryźć może także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi odwołującego się do kwestii związanych z nieuwzględnieniem przez organ przy uchwaleniu zaskarżonego przepisu regulaminu takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.