II OSK 2590/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 196/19 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 grudnia 2018 r. nr SO-II.621.152.2018 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 196/19 oddalił skargę W. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 grudnia 2018 r., nr SO-II.621.152.2018 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 16 listopada 2018 r., nr DOA-SO-II.5343.8.142.2018 orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu położonego w [...] przy ul. [...]. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r. poz. 1382, ze zm.; dalej zwanej ustawą) utrzymał w mocy ww. decyzję. Motywując wydane rozstrzygnięcie wskazał, że opuszczenie miejsca pobytu stałego polega na trwałym i dobrowolnemu przeniesieniu swego centrum życiowego w innym miejscu, bez jednoczesnego dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Mając na względzie okoliczności sprawy przywołał pogląd, zgodnie z którym za dobrowolne opuszczenie lokalu uważa się również jego opuszczenie z uwagi na zły stan techniczny budynku. Nawiązując do powyższego podał, że skarżący nie przebywa w przedmiotowym lokalu co najmniej od 2014 r., co potwierdza znajdująca się w aktach notatka służbowa z dnia 28 września 2014 r., sporządzona przez pracownika administracji na okoliczność poinformowania przez skarżącego o fakcie czasowego zamieszkania u swojego brata. Ponadto w lipcu 2015 r. skarżącemu została wypowiedziana umowa najmu lokalu ze skutkiem na dzień 31 sierpnia 2015 r., a pismem z dnia 6 listopada 2017 r. stronie zakreślono termin do opróżnienia tego lokalu. Organ odwoławczy podkreślił także, że jak wynika z przeprowadzonej kontroli meldunkowej, aktualnie lokal, w którym zamieszkiwał skarżący nie istnieje, gdyż w styczniu 2018 r. zostały zburzone ściany działowe i lokal ten obecnie stanowi część strychu nieruchomości, a istniejący licznik energii elektrycznej został zdemontowany. W ocenie organu - wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego - w sprawie nie doszło do "niezgodnego z prawem wysiedlenia" strony z lokalu dotychczasowego miejsca zameldowania. Stwierdził, że nawet gdyby przyjąć prawidłowość tego stanowiska, z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w zakreślonym prawem terminie podejmował przewidziane prawem środki prawne mające na celu przywrócenie utraconego posiadania. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skarżący w sposób trwały i dobrowolny opuścił miejsce stałego zameldowania, koncentrując swoje centrum życiowe w innym miejscu, co pozwala na stwierdzenie, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 35 ustawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji omówił przesłankę decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego z art. 35 ustawy. Podkreślił, że skarżący, co najmniej od września 2014 r. w sposób nieprzerwany nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, to jest w posesji położonej w [...] przy ul. [...], co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy oświadczenia: E. F. - osoby zamieszkującej lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz B. S. - osoby z serwisu sprzątającego przedmiotową nieruchomość z dnia 23 sierpnia 2018 r., W. N. – administratora nieruchomości z dnia 4 października 2018 r., protokoły z przeprowadzonych kontroli meldunkowych w dniu 23 sierpnia 2018 r., w dniu 4 października 2018 r., jak również załączona do akt sprawy notatka służbowa pracownika Administracji Zasobów Komunalnych [...] z dnia 28 września 2014 r. na okoliczność złożenia przez skarżącego oświadczenia o czasowym zamieszkiwaniu u swojego brata przy ul. [...] w [...]. Za bezsporne uznał także, że skarżący nie posiada kluczy do lokalu, które to klucze, co najmniej od roku 2017 pozostają w dyspozycji Zarządu Lokali Miejskich [...], w związku z przeprowadzonym remontem dachu nieruchomości. Rzeczy pozostawione przez skarżącego w lokalu zostały przeniesione do magazynu. Fakt niezamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, a co więcej brak obiektywnej możliwości w nim zamieszkiwania potwierdzają dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia, co do faktu nieistnienia lokalu nr [...] w nieruchomości przy ul. [...] w [...], co jest następstwem wyburzenia ścian działowych tego pomieszczenia, zdemontowania istniejącego licznika energii elektrycznej i włączenia powierzchni dotychczasowego lokalu nr [...] do powierzchni strychu przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący nie kwestionuje zarówno faktu opuszczenia przez niego przedmiotowego lokalu, jak również przyjętej przez organy daty, kiedy nastąpiło. W tym zakresie strona skarżąca kwestionuje jedynie dobrowolność opuszczenia lokalu, jednakże jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, pomimo przysługującego skarżącemu uprawnienia, nie podejmował on w przewidzianym prawem terminie, żadnych środków prawnych mających na celu przywrócenie naruszonego posiadania lokalu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nieistniejący aktualnie lokal nr [...] nie stanowi centrum życiowego skarżącego, a co za tym idzie procedujące w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiły, określone w art. 35 ustawy przesłanki uzasadniające orzeczenie o wymeldowaniu skarżącego spod ww. adresu. Następnie Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W tym aspekcie stwierdził, że skarżący praktycznie od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie jego wymeldowania, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r., był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, którego ustanowił w dniu 16 sierpnia 2018 r. Tym samym, z dniem powzięcia wiadomości o ustanowieniu przez skarżącego pełnomocnika, co nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2018 r., organy administracji publicznej procedujące w sprawie, mając na uwadze zasadę oficjalności doręczeń jak i treść art. 40 § 2 k.p.a., były zobowiązane do doręczania wszelkiej korespondencji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W konsekwencji powyższego strona skarżąca, poprzez osobę ustanowionego pełnomocnika, miała zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym była zawiadamiana o terminach przeprowadzany przez organ czynności procesowych, ze wskazaniem na przysługujące jej uprawnienie uczestniczenia w tych czynnościach, jak również stronie umożliwiono, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił przy tym uwagę na sprzeczność pomiędzy zarzutami pełnomocnika, co do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w prowadzonym wobec jego osoby postępowaniu administracyjnym, a udokumentowaną argumentacją, co do stanu zdrowia skarżącego, z której wynika, iż skarżący nie był i nadal nie jest w stanie brać osobistego udziału w czynnościach procesowych. Sąd skonstatował, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Mając na uwadze fakt długotrwałego nieprzebywania skarżącego w przedmiotowym lokalu i koncentrowanie swojego centrum życiowego w innym miejscu, organy administracji publicznej zasadnie uznały, że wystąpiły przesłanki określone w art. 35 ustawy, uzasadniające wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł w niej obrazę: 1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 75 § 1 k.p.a., a to wobec nieuwzględnienia przez Sąd całkowitego pominięcia strony - skarżącego - w postępowaniu przed organami administracji publicznej, uniemożliwienia mu czynnego udziału w czynnościach postępowania (oględziny, zapoznanie się z aktami) z wykorzystaniem jego stanu zdrowia (sygnalizowanej niezdolności do udziału w czynnościach postępowania z uwagi na chorobę), nieuwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań strony (skarżącego, którego praw dotyczy postępowanie administracyjne); 2. art. 35 ustawy, a to wobec wydania decyzji o wymeldowaniu, która legalizuje niezgodne z prawem o ocenie skarżącego "wysiedlenie" skarżącego ze służącego mu mieszkania. Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi i zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez adwokata. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 35 ustawy poprzez wydanie decyzji o wymeldowaniu, która legalizuje niezgodnie z prawem "wysiedlenie" skarżącego kasacyjnie z mieszkania. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tak sformułowanego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Tym niemniej w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanka wymeldowania z miejsca pobytu stałego określona w wymienionym przepisie tj. opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego, spełniona jest tylko wówczas, gdy opuszczenie to ma łącznie zarówno charakter trwały, jak i dobrowolny, zwłaszcza, że strona konsekwentnie uzewnętrznia brak dobrowolności opuszczenia lokalu i chęć powrotu do opuszczonego wcześniej lokalu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 4 ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnymi i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym jest zameldowana. Pobytem stałym w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego, właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który nie dopełnił obowiązku wymeldowania się - art. 35 ustawy. Mając na uwadze powyższe unormowania stwierdzić należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wymeldowanie jest wyjaśnienie nie tylko, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, ale jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały i było dobrowolne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu np. w związku z żądaniem administratora budynku opuszczenia lokalu w związku prowadzonym remontem dachu, czy też odebraniem przez administratora budynku kluczy do lokalu, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania czynności prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu lub też bezskuteczne podejmowanie takich czynności, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. W orzecznictwie utrwalił się też pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany podejmuje próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Z kolei przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2961/20; z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2915/18; z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14; z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2068/17). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny, przyjąć należy, że spełnione zostały przesłanki do wymeldowania skarżącego kasacyjnie z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Lokal, z którego został wymeldowany opuścił we wrześniu 2014 r. co sam potwierdził informując pracownika administracji o fakcie zamieszkania w mieszkaniu brata. Okoliczność wieloletniego nieprzebywania skarżącego w lokalu, w którym był na stałe zameldowany potwierdzili również przesłuchani w sprawie świadkowie tj. sąsiadka oraz pracownik firmy sprzątającej klatkę schodową. Należy również zauważyć, że skarżący nie miał obiektywnej możliwości powrotu do lokalu, najpierw w związku z wypowiedzeniem umowy najmu, a następnie likwidacją zajmowanego lokalu przez właściciela budynku. Jednocześnie, co nie jest kwestionowane, skarżący kasacyjnie od czasu opuszczenia lokalu nie podjął żadnych działań prawnych mających na celu przywrócenie zamieszkania w lokalu. Swoje centrum życiowe przeniósł do innego miejsca, gdzie aktualnie zamieszkuje. O opuszczeniu lokalu można mówić także wówczas, gdy osoba, która opuściła lokal wskutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (tj. wbrew własnej woli), nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. W tej sytuacji prawidłowo organy administracyjne orzekły o wymeldowaniu skarżącego kasacyjnie z miejsca stałego zameldowania, które to orzeczenie równie trafnie zaakceptował Sąd I instancji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w realiach niniejszej sprawy kilkuletnie niepodejmowanie przez skarżącego jakichkolwiek działań prawnych zmierzających do przywrócenia skarżącemu posiadania przedmiotowej nieruchomości uzasadnia przyjęcie, że przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu zostały spełnione. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 ustawy jest nieusprawiedliwiony. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut kasacyjny naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy podjęły czynności niezbędne do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia czy spełniona została hipoteza art. 35 ustawy. Stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób jednoznaczny. Przeprowadzenie wnioskowanego przez pełnomocnika skarżącego dowodu w postaci zeznań skarżącego na okoliczności związane z opuszczeniem miejsca pobytu stałego, braku w tym zakresie dobrowolności oraz chęci powrotu do zajmowanego lokalu, nie miały w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na niepodejmowanie przez skarżącego kasacyjnie jakichkolwiek działań prawnych na przestrzeni kilku lat zmierzających do przywrócenia jego posiadania przedmiotowej nieruchomości. Nadto jak wynika z przedkładanych przez pełnomocnika zaświadczeń lekarskich stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał jego udział w postępowaniu. Dlatego też sam fakt nie przesłuchania skarżącego nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Skutecznie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu może podnieść pominięta strona w sytuacji, gdy wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Okoliczność, że skarżący opuścił zajmowany lokal i od kliku lat w nim nie przebywał była bezsporna i nie kwestionowana również przez skarżącego. Kwestionował on natomiast dobrowolność jego opuszczenia oraz jego trwałość, co w sytuacji gdy nie podjął na przestrzeni lat działań mających na celu przywrócenie posiadania tego lokalu pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Nadto sama chęć powrotu do lokalu bez obiektywnych możliwości realizacji tego zamierzenia, nie świadczy o tym, że opuszczenie lokalu nie miało charakteru trwałego. Rozstrzygając wątpliwości co do charakteru pobytu, organ administracji publicznej nie może bezkrytycznie przyjąć oświadczenia osoby, której dotyczy wniosek o wymeldowanie, że nie miała zamiaru opuszczenia lokalu. O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje bowiem nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących to, jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 510/20, LEX nr 3157734). Okoliczność, że zamieszkiwanie pod innym adresem przez taką osobę wiążę się z zamiarem stałego przebywania w tym nowym miejscu pobytu, wskazywać mogą różne dowody, w tym także istniejący w niniejszej sprawie brak podejmowania działań zmierzających do przywrócenia stanu zamieszkiwania w miejscu stałego pobytu, których najbardziej typowym przykładem jest podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Jednocześnie przez trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć przebywanie poza tym miejscem z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być zatem oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowane jako opuszczenie lokalu "na zawsze", w przeciwnym razie nie byłoby możliwe wymeldowania osoby, która de facto w lokalu nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2961/20, LEX nr 3161172 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r. sygn.. akt II OSK 53/21, LEX nr 3332111). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.