II OSK 510/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W., J.W., S.W. i W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1261/19 w sprawie ze skargi G.W., J.W., S.W. i W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1261/19, oddalił skargę G.W., J.W., S.W. i W.W. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2018 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek M.S. (dalej: "uczestniczka postępowania"), współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] w W., o wymeldowanie Skarżących – byłej synowej wraz z małoletnimi synami – z pobytu stałego ze wskazanego adresu. Pozostałymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: A.W. oraz małoletni W.W., J.W. i S.W., których interesy reprezentowali rodzice Skarżąca i B.W. Wniosek uczestniczki postępowania został uzasadniony opuszczeniem przez Strony nieruchomości i zamieszkaniem w innym miejscu, którego adresu wnioskodawczyni nie znała. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, jednakże pisma te, jak również inne kierowane pod wskazany adres, nie zostały przez adresatów podjęte. W dniu [...] lipca 2018 r. do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta W. w Dzielnicy W. stawił się B.W., który składając wyjaśnienia podał aktualny adres zamieszkania Skarżących i oświadczył, że już nie dysponują kluczami do drzwi wejściowych od miejsca zameldowania na pobyt stały. W toku dalszego postępowania Skarżąca oświadczyła, że opuściła miejsce zameldowania, jednakże było to spowodowane naciskami ze strony rodziny ojca dzieci. W budynku pozostało w momencie jego opuszczenia wiele rzeczy ruchomych będących jej własnością. Potwierdziła okoliczność przekazania kluczy do budynku współwłaścicielowi nieruchomości – A.W., jednocześnie wyraziła wolę powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Po zakończeniu postępowania Prezydent decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. orzekł o wymeldowaniu Skarżących z pobytu stałego. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący opuścili dotychczasowy adres zameldowania i nie posiadają dostępu do znajdującego się tam budynku. Stanowiące ich własność mienie ruchome zostało zagospodarowane lub usunięte. Ujawniony w toku postępowania konflikt rodzinny i wynikające z niego skutki nie powodują, że Skarżący mogą zachować meldunek. Prezydent podkreślił, że zameldowanie, jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy, w związku z czym nie rodzi ono ani też nie niweczy żadnych praw rzeczowych, bądź obligacyjnych do określonego lokalu. Realizacji tych praw można dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżących odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na bezsporny fakt, że Skarżący nie mieszkają w miejscu zameldowania na pobyt stały. Podniósł, że Skarżący nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu ponowne faktyczne zamieszkanie w przedmiotowym budynku, nie złożyli pozwu o przywrócenie posiadania, nie zgłosili też policji lub prokuraturze żadnych działań mających charakter przestępstwa. Podkreślił, że brak podjęcia tego typu działań jest w orzecznictwie uznawany za równoznaczny z dobrowolnym opuszczeniem miejsca stałego zameldowania. Zaznaczył także, że kwestia dobrowolności niekoniecznie ma znaczenie dla dokonania oceny trwałości wyboru innego miejsca koncentracji swoich interesów życiowych. Wojewoda wskazał, że kwestia meldunku stałego jest całkowicie oderwana od kwestii własnościowych. Ewidencja ludności stanowi tylko zbiór danych o miejscu pobytu i zamieszkania osób znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na których ciąży obowiązek meldunkowy. Zbiór ten służy gromadzeniu informacji wyłącznie o rzeczywistym stanie faktycznym, a nie stanie prawnym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że zamieszkiwanie w określonym lokalu polega na stałym korzystaniu z jego urządzeń, nocowaniu w nim, spędzaniu wolnego czasu oraz zaspokajaniu swoich funkcji życiowych i potrzeb socjalnych. Tak rozumiany pobyt stały świadczy o tym, że dany lokal stanowi centrum życiowe danej osoby i jednocześnie stanowi podstawę obowiązku meldunkowego i wiąże się z elementem faktycznego przebywania w danym miejscu oraz z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych. Z kolei opuszczenie lokalu związane jest z zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i skoncentrowaniem swych spraw życiowych w innym miejscu. Opuszczenie przez osobę zameldowaną miejsca stałego pobytu stanowi materialną przesłankę wydania przez organ decyzji o wymeldowaniu. Sąd stwierdził, że co do zasady opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu powinno być wynikiem dobrowolnej decyzji osoby zameldowanej, jednakże w określonych przypadkach wola osoby zameldowanej nie ma wpływu na wydanie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego, a brak dobrowolności nie zawsze stanowi przeszkodę do wymeldowania. Argumentował, że jako równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko sytuację, gdy z własnej woli osoba opuszcza lokal, ale także sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu, bądź przymuszona do opuszczenia tego lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Sąd podkreślił, że Skarżący oddając klucze do mieszkania, pogodzili się ze stanem opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania i braku możliwości powrotu do niego, przynajmniej w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej. Skargę kasacyjną złożyli Skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wnosząc także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 35 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382 ze zm.) przez przyjęcie, że kwestia dobrowolności opuszczenia lokalu przez Skarżących ma charakter poboczny w sytuacji, gdy są oni zarówno współwłaścicielami, jak i dysponentami lokalu, zaś wyłączną przesłanką czasowego opuszczenia przez nich lokalu była bezprawna presja wywierana na nich przez uczestniczkę postępowania, która doprowadziła do braku niezakłóconej możliwości dalszego korzystania z lokalu, oraz przez przyjęcie, że wystarczającą przesłanką do dokonania przymusowego wymeldowania, jest sam fakt opuszczenia lokalu bez konieczności badania, czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny. 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał ustalenia organów za prawidłowe, w szczególności w zakresie wskazującym, że Skarżący dobrowolnie opuścili miejsce zamieszkania. Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Skarżąca wraz z dziećmi po rozwodzie z partnerem zamieszkiwała w lokalu, z którego została wymeldowana nieprzerwanie od 2007 r., przy czym małoletnie dzieci Skarżącej są współwłaścicielami lokalu. Skarżący byli zatem nie tylko dysponentami lokalu, ale również posiadali do niego tytuł prawny w postaci prawa własności. Współwłaściciele, w tym uczestniczka postępowania, nie mieli podstawy prawnej do żądania od Skarżących opuszczenia lokalu, ani tym bardziej wywierania na nich w tym zakresie presji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w wyniku bezprawnego nacisku Skarżąca podjęła decyzję o czasowym wyprowadzeniu się do wynajętego w tym celu innego mieszkania. Oznacza to, że Skarżący nie opuścili miejsca pobytu dobrowolnie. Z kolei przekazanie kluczy najstarszemu synowi, a nie uczestniczce postępowania było równoznaczne z zamiarem zezwolenia na jego zamieszkanie w tym lokalu, również w celu przypilnowania lokalu, tym bardziej że Skarżący pozostawili tam większość swoich rzeczy osobistych. Fakt, że klucze te znalazły się w posiadaniu uczestniczki, wskazuje wyłącznie, że poza wolą Skarżącej jej najstarszy syn klucze te przekazał uczestniczce postępowania. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że ze względu na powiązania rodzinne Skarżącej i uczestniczki postępowania sprawa wymagała szczególnej delikatności zwłaszcza w składaniu wniosków o wszczęcie postępowań karnych oraz cywilnoprawnych, bowiem mogła w znacznym stopniu zaostrzyć i tak trudną sytuację rodzinną. Podniósł, że w dacie wydawania decyzji przez organy, jak również składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie upłynął jeszcze roczny termin przedawnienia roszczenia o ochronę posesoryjną, z którym to wystąpieniem Skarżąca czekała do ostatniego momentu, licząc na polubowne zakończenie sporu. Ostatecznie odpis pozwu został przedłożony na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za trafne bowiem należy uznać stanowisko Sądu I instancji wywiedzione w ślad za organami administracyjnymi obu instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony niewadliwie na podstawie kompletnego i wszechstronnie zweryfikowanego materiału dowodowego. Orzekając o wymeldowaniu, organy administracji prawidłowo przyjęły, że opuszczenie przez skarżących kasacyjnie w maju 2018 r. budynku przy ul. [...] w W., miało charakter trwały i dobrowolny, w związku z czym spełnione zostały przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, pozwalające na ich wymeldowanie. Ustalenia faktyczne w tym zakresie nie zostały skutecznie podważone przez skarżących kasacyjnie, zarówno w toku postępowania przed organami, jak i w toku postępowania sądowego. Organy oraz Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, nie kwestionowały powodów wyprowadzenia się skarżących kasacyjnie z miejsca stałego zameldowania, a jedynie uznały, że pomimo tego ma ono charakter trwały i zarazem dobrowolny, wyjaśniając przy tym szczegółowo podstawy przyjętego w tym zakresie stanowiska. Stąd nie sposób przyjąć, ze naruszyły w tym zakresie wskazane w zarzucie przepisy postępowania administracyjnego. W sprawie nie zostały również naruszone art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którymi, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Przy czym pobytem stałym w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Należy podkreślić, że decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, czyli przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem dotychczasowych związków z lokalem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Rozstrzygając wątpliwości co do charakteru pobytu, organ administracji publicznej nie może bezkrytycznie przyjąć oświadczenia osoby, której dotyczy wniosek o wymeldowanie, że nie miała zamiaru opuszczenia lokalu. O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje bowiem nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących to, jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2408/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także w sposób jednolity pogląd, że na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu należy traktować sytuację, w której opuszczenie lokalu takiego charakteru wprawdzie nie miało, ale strona nie podjęła żadnych kroków w celu przywrócenia stanu zgodnego z ewidencją ludności. Nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez jednoczesnego podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14, wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17, wyrok NSA z dnia 1 marca 2018r. sygn. akt II OSK 2068/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie ulega wątpliwości, że do czasu wydania ostatecznej decyzji, skarżący kasacyjnie nie podjęli próby powrotu do opuszczonego lokalu oraz nie podjęli prawnych działań mających na celu przywrócenie posiadania przedmiotowego lokalu. Fakt, że w tym czasie nie upłynął jeszcze termin do złożenia takiego powództwa, a następnie złożenie powództwa już po wydaniu decyzji ostatecznej, nie uzasadnia przyjęcia twierdzenia, że opuszczenie przez nich lokalu, nie miało cechy dobrowolności i nie było trwałe. Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z tym lokalem ( por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 2308/19, LEX nr 3034368). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie od maja 2018 r. przebywali poza miejscem stałego zameldowania i w tym czasie nie utrzymywali żadnych związków z przedmiotowym lokalem, zwracając również klucze do tego lokalu. Natomiast fakt, że są współwłaścicielami przedmiotowego lokalu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zasadnie bowiem zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wymeldowanie ma na celu jedynie potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego w zakresie miejsca pobytu osoby zameldowanej i w żaden sposób nie wpływa na prawa rzeczowe bądź obligacyjne do lokalu. Zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności, a ma jedynie charakter czysto ewidencyjny. Należy również zwrócić uwagę, że w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego ustalenie, ze dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się ma znaczenie rozstrzygające, oznaczające po stronie organu obowiązek zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Z kolei brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Jak już wcześniej podkreślano, nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podjęcia czynności prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkania w opuszczonym lokalu, również stwarza obowiązek po stronie organu do wymeldowania takiej osoby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.