II SA/Lu 1203/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie). Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej dokonanej przez P. L. w wypowiedzeniu z dnia [...] lipca 2017 r. dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu - na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n." w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." - umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L., działający z upoważnienia P. L., wypowiedział J. C. oraz S. C. z dniem [...] grudnia 2017 r. dotychczasową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...]zł za współużytkowanie wieczyste działki nr [...] o powierzchni 236 m2 przy ul. [...] w L., stanowiącej własność Skarbu Państwa i zaproponował im nową wysokość tej opłaty w kwocie [...]zł, która miała obowiązywać od roku 2020. Przesyłka z wypowiedzeniem nie została doręczone adresatom, lecz zwrócona do organu administracji z adnotacją, że przesyłki nie podjęto w terminie. W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. Z. (córki współużytkowników wieczystych), kwestionujący aktualizację opłaty rocznej, wraz z kopiami aktów zgonu, z których wynika, że J. C. zmarła w dniu [...] maja 2011 r., zaś S. C. zmarł w dniu [...] grudnia 2012 r. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wnioskodawczyni poinformowała Kolegium, iż w dniu [...] września 2017 r. złożyła w Sądzie Rejonowym w L. wniosek o stwierdzenie nabycia spadku. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wniosek A. Z. jest niedopuszczalny z dwóch powodów. Po pierwsze, wnioskodawczyni nie jest uprawniona do złożenia powyższego wniosku, gdyż nie legitymuje się postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych rodzicach, a zatem nie przysługują jej uprawnienia dotychczasowych użytkowników wieczystych, w tym m.in. wynikające z art. 78 ust. 2 u.g.n. do kwestionowania aktualizacji opłaty rocznej. Po drugie, nie można w ogóle mówić o skutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty, gdyż nie nastąpiło jego doręczenie, ponieważ jego adresaci - J. C. i S. C. w dacie wypowiedzenia już nie żyli. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. umorzyło postępowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. L. wniósł o uchylenie postanowienia, wskazując, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że wnioskodawczyni nie korzysta z uprawnień przysługujących dotychczas jej rodzicom, będącym użytkownikami wieczystymi działki nr nr [...] z tego powodu, że nie legitymuje się ona postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. W świetle bowiem art. 922 § 1 k.c. następstwo prawne po zmarłej osobie ma charakter sukcesji uniwersalnej, co oznacza, że spadkobierca wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy). Otwarcie spadku następuje natomiast zawsze w chwili śmierci osoby fizycznej i z tą chwilą spadkobierca nabywa spadek, a zatem już z tą chwilą określone prawa i obowiązki należą do majątku spadkobierców (art. 925 k.c. ), stając się ich prawami i obowiązkami. W związku z powyższym nie można przyjąć, że córka dotychczasowych użytkowników wieczystych nie posiada legitymacji do złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego z tego samego powodu należało uznać za skuteczne doręczenie jej wypowiedzenia, jako następcy prawnemu użytkowników wieczystych. A. Z. nie tylko bowiem nie zanegowała skuteczności doręczenia, ale we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. przyznała, że w dniu [...] lipca 2017 r. P. L. wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, co ona następnie zakwestionowała. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3095/15, w którym stwierdzono, że doręczenie uważa się każdorazowo za dokonane, jeżeli nie ulega wątpliwości, że korespondencja dotarła do adresata. Z tego powodu, chociaż wadliwe doręczenie nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, to nie prowadzi ono do zanegowania faktu, że strona postępowania rzeczywiście otrzymała skierowaną do niej korespondencję w sytuacji gdy nie neguje ona tej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zakres kognicji sądu administracyjnego został ściśle określony w przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...), 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...), 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (...). W sprawie niniejszej zostało zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. oraz art. 79 ust. 7 u.g.n., które nie mieści się w powyższym katalogu. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. - aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej (...). 2. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. W świetle natomiast art. 79 ust. 7 u.g.n. - do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (...).Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Jak natomiast przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - "w każdym jednak stadium, postępowanie to dotyczy sprawy cywilnej" (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13). Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 6/12) - nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter mają również opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Pierwsze opłaty z omawianego tytułu są obecnie ustalane w umowie między właścicielem i użytkownikiem wieczystym. Natomiast aktualizacja takich opłat dokonywana jest w trybie przewidzianym w art. 77 - 81 u.g.n. Z treści tych przepisów wynika, że zmiana przedmiotowych opłat wymaga dokonania wypowiedzenia zmieniającego, co dodatkowo podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego - i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty - jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności oraz orzeczeń wydawanych przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze w przedmiocie omawianych opłat nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Użytkownik wieczysty niezadowolony z orzeczenia kolegium może w stosownym terminie wnieść jedynie sprzeciw do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 u.g.n). Złożenie takiego sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu skutkuje zatem utratą mocy przez orzeczenie kolegium, co w konsekwencji oznacza, że sprawę opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Zapewnia to użytkownikowi wieczystemu dostateczną ochronę w zakresie poddania ocenie sądu powszechnego dokonanego przez właściciela wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Z powyższych względów, mając na uwadze art. 80 ust. 1 u.g.n., stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie art. 78 i 70 u.g.n. (zob. także wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 1570/10; postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2011r., I OSK 1540/10; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1455/10). Oznacza to, że droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. oraz art. 79 ust. 7 u.g.n., jest niedopuszczalna, dlatego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrotowi podlega cały uiszczony wpis od skargi. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.