II SA/Lu 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda L. po rozpatrzeniu odwołania W. B., T. B, K. S, E. K, M. R. i J. J. uchylił w całości decyzję Starosty L z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej uprzednio jak działki nr 189/1 i 189/2 o łącznej pow. 0,2184 ha, w części obejmującej działkę noszącą obecny nr 225/11 oraz umarzającą postępowanie w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej lub rekompensaty pieniężnej za wywłaszczoną nieruchomość i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W decyzji tej organ wskazał na następujące okoliczności: Decyzją z dnia 31 maja 1975 r., znak: GK.IV -6602/6/75 Prezydent Miasta Lublina wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w Lublinie, oznaczoną jako działka nr 189/1 o pow. 0,1787 ha i nr 189/2 o pow. 0,0397 ha, stanowiącą własność J. i Z. małż. B. z przeznaczeniem na lokalizację obiektów dydaktyczo-naukowych Akademii Rolniczej w Lublinie. Jednocześnie decyzją tą ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z dnia 17 stycznia 2008 r. spadkobiercy byłych właścicieli, tj. W. B., T. B., J. J., K. S., M. R. i E. K. wystąpili do Prezydenta Miasta Lublina o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W toku postępowania Prezydent Miasta Lublina ustalił, że grunt, którego zwrotu domagają się wnioskodawcy wchodzi w skład działki nr 226 będącej własnością Gminy Lublin oraz działki nr 225/11 należącej do Akademii Rolniczej w Lublinie (obecnie Uniwersytet Przyrodniczy). W związku z tym Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot nieruchomości należącej do Gminy Lublin i wyznaczył do jej rozpoznania Starostę L.. Organ ten decyzją z dnia 5 grudnia 2008 r. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki nr 189/1 i 189/2 w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr 226/4 o pow. 0,0397 ha, będącej własnością Gminy Lublin. Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. wnioskodawcy ponowili żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr 225/11. W toku rozpoznawania tego wniosku organ potwierdził, iż wskazana we wniosku o zwrot nieruchomość stanowi własność Uniwersytetu Przyrodniczego w Lublinie, który wniósł o oddalenie wniosku o jej zwrot, a to z uwagi na to, że obecny stan faktyczny i prawny nie daje podstaw do uwzględnienia zgłoszonego roszczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki nr 189/1 i nr 189/2 o łącznej powierzchni 0,2184 ha, w części obejmującej działkę oznaczoną obecnie nr 225/11 i umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość oraz postępowanie w przedmiocie przyznania rekompensaty pieniężnej za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołując przepisy art. 136, art. 137 i art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż zwrotowi podlegają wyłącznie te wywłaszczone nieruchomości, które w momencie orzekania o zwrocie stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem możliwości zwrotu gruntu stanowiącego własność osób trzecich. Skoro działka nr 225/11 stanowi własność Uniwersytetu Przyrodniczego w Lublinie, brak jest możliwości jej zwrotu. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli W. B., T. B., K. S., E. K., M. R. i J. J. podnosząc, że decyzja ta narusza art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda L., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Akademia Rolnicza na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późno zm.) nabyła prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr 225/3. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej Kw Nr 194324. Następnie decyzją z dnia 7 grudnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 256 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365) Wojewoda Lubelski stwierdził, że działka ta stała się z dniem 1 września 2005 r. własnością Akademii Rolniczej w Lublinie. Działka ta uległa podziałowi na działki nr 225/4, 225/5, 225/6, 225/7 i 225/8. Następnie działka nr 225/8 uległa dalszemu podziałowi na działki nr 225/11, 225/12, 225/13, 225/14 i 225/15. W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego żądanie wnioskodawców należało rozpatrzyć z uwzględnieniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, iż roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powoływanej ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie - zdaniem organu odwoławczego - prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Rolniczej w Lublinie zostało wpisane do księgi wieczystej Kw Nr 194324 przed dniem 1 stycznia 1998 r. Należało więc w takiej sytuacji uznać, że stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, a badanie merytorycznych przesłanek tego zwrotu określonych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy jest zbędne. W takich okolicznościach wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdził, iż postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, której właścicielem aktualnie - w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot - nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jest również bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie właścicielem nieruchomości, która jest przedmiotem wniosku o zwrot, jest aktualnie Uniwersytet Przyrodniczy w Lublinie. Organ podkreślił także, iż decyzją wywłaszczeniową ustalone zostało odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli. W tym stanie brak jest możliwości ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto obowiązujące przepisy nie dają podstawy prawnej do orzekania o ustalaniu jakichkolwiek dopłat do ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów odszkodowania. Brak jest również podstaw prawnych do przyznania nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną. Byli właściciele nieruchomości otrzymali bowiem stosowne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec powyższego postępowanie w części dotyczącej przyznania rekompensaty pieniężnej lub przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość podlega również umorzeniu jako bezprzedmiotowe, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. B., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 1 i 3, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 105 § 1 k.p.a. Jego zdaniem mimo, iż wywłaszczona działka została przekazana w użytkowanie wieczyste Akademii Rolniczej, prawo to nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., bowiem wniosek o wpis został złożony w dniu 27 kwietnia 1999 r. Z tych względów nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto podniósł, iż uwłaszczenie uczelni narusza jego prawa, czego zabrania art. 200 ust. 4 ustawy, a umorzenie postępowania pozbawia go podstawowych praw obywatelskich, co stanowi naruszenie Konstytucji RP oraz Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Praw Podstawowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy. Jednak zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., niepubl.). Innymi słowy celem art. 229 ustawy było usankcjonowanie stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy, powstałego w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. W sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" niewątpliwie mieści się również zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 roku, sygn. akt I SA 2572/99, niepubl.). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż dyspozycja tego przepisu obejmuje także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego przepisu, z dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. z dniem 27 września 1990 r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Przy czym, co należy podkreślić, przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej powstania prawa użytkowania wieczystego uczelni z mocy ustawy. Nie są zatem trafne zarzuty skarżącego, iż w niniejszej sprawie Akademia Rolnicza nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu, w którym ani skarżący ani pozostali spadkobiercy byłych właścicieli nie brali udziału. W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż Akademia Rolnicza z dniem 27 września 1990 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego między innymi działki nr 225/3, z której została wydzielona następnie działka nr 225/11, której to zwrotu domaga się obecnie skarżący. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody L., że prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej Kw nr 194324 z dnia 20 lutego 2008 r. wynika bowiem, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Akademii Rolniczej nastąpił w dniu 28 czerwca 2001 r., na wniosek z dnia 27 kwietnia 1999 r. W tych okolicznościach, uwzględniając nawet zasadę wstecznej mocy wpisu prawa do księgi wieczystej nie można uznać, iż została spełniona przesłanka ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że prawo użytkowania wieczystego powstałe na rzecz Akademii Rolniczej z mocy ustawy nie zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy. Brak wpisu do księgi wieczystej przysługującego Akademii Rolniczej prawa użytkowania wieczystego nie daje jednak podstaw do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości nr 225/11. Należy bowiem mieć na względzie, iż w niniejszej sprawie nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy ustawy na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, który to przepis przewiduje wyjątek od zasady stanowiącej, iż do powstania prawa użytkowania wieczystego co do zasady konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo. Powyższy przepis nie wymaga bowiem dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste - jak już wyżej wskazano - powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, niepubl.). Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organ art. 229 ustawy. Tak więc w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym prawo użytkowania wieczystego, nabycie tego prawa przez uczelnię wyższą stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Ponadto, występującą w sprawie okolicznością uniemożliwiającą dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej aktualny stan prawny. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka nr 225/11 stanowiąca do dnia 1 września 1990 r. własność Skarbu Państwa, z dniem tym stała się z mocy prawa własnością Akademii Rolniczej w Lublinie. Nabycie przez uczelnię prawa własności nastąpiło na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), przewidującego nabycia przez uczelnię publiczną własności gruntów pozostających w jej użytkowaniu wieczystym. Nabycie to następowało ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 września 2005 r. Okoliczność ta została potwierdzona decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 7 grudnia 2005 r. (k. 62 akt organu drugiej instancji), a prawo własności Akademii Rolniczej (obecnie Uniwersytet Przyrodniczy) ujawnione zostało w księdze wieczystej. Oznacza to, że nieruchomość wywłaszczona, której zwrotu żąda skarżący, stanowi obecnie własność osoby trzeciej. W sytuacji zaś, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości. Z całą stanowczością bowiem podkreślić należy, iż możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości. Stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, z dnia 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 615/97, z dnia 11 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1687/96 i z dnia 16 stycznia 998 r. sygn. akt IV SA 512/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 62/08), jak i piśmiennictwie prawniczym (por. Gerard Bieniek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - ZCO Zielona Góra 2000 - Wyd. II t. II str. 197 oraz Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1998, str. 200). Konkludując, możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wyjaśnień stwierdzić należy, że nawet ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Skoro w chwili obecnej ani Skarb Państwa, ani gmina nie są właścicielami działki nr 225/11, zbędne było badanie przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy. Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyrok SN z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94, OSNP 1994/7/108; wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999/1/53). W sytuacji zaś gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W wyrokach z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. I SA 1539/99 oraz z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. I SA 276/99, niepubl. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości, wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.