II SA/Lu 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie L W I N B w L z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia B. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 7 listopada 2013 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej odbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji we wskazanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który zobowiązuje do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreślił organ odwoławczy, pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Organ wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił następnie, iż na działkach nr [...], położonych w miejscowości M. wykonywane są roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 47,40 m x 3,53 m. Do dnia oględzin (20 grudnia 2012 r.) wykonano drewnianą więźbę dachową pokrytą blachodachówką wraz z systemem odwodnienia połaciowego, nową ścianę szczytową od strony zachodniej, nowe ściany w środkowej części obiektu o wymiarach 15,50 m x 3,53 m od strony zachodniej, wschodniej i południowej. Ponadto w istniejącej ścianie od strony północnej w części wykuto otwory okienne, a w części poszerzono istniejące. Obecna przy oględzinach inwestorka J. W. oświadczyła, że roboty budowlane przy odbudowie budynku gospodarczego prowadzono bezpośrednio po pożarze w 1993 r. i kontynuowano w miarę posiadanych środków finansowych. Jak podkreślił organ odwoławczy, na prowadzenie powyższych prac inwestorka nie posiadała wymaganego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, przez co dopuściła się samowoli budowlanej. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy, organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego i zobowiązał J. W. do dostarczenia w terminie do 30 listopada 2013 r.: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu związanej z budową budynku gospodarczego; 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 3) zaświadczeń o wpisie projektantów i sprawdzających na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnych na dzień opracowania projektu; 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w dniu 24 października 2013 r. J. W. przedłożyła kserokopię postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawieszającego postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie zmiany postanowienia z dnia 19 stycznia 1989 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. R., którego ewentualnym następstwem będzie rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia stron postępowania w niniejszej sprawie. Po otrzymaniu tej informacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że rozpatrzenie sprawy samowolnej odbudowy budynku gospodarczego i wydanie w tej sprawie decyzji zależy od ustalenia stron postępowania, dla którego niezbędne jest rozstrzygnięcie w sprawie zmiany postanowienia z dnia 19 stycznia 1989 r., sygn. akt [...], w związku z czym zawiesił toczące się przed nim postępowanie w sprawie samowolnej odbudowy budynku gospodarczego na działkach nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchylając powyższe postanowienie i umarzając postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie zmiany postanowienia z dnia 19 stycznia 1989 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozpatrzenia sprawy popełnionej przez J. W. samowoli budowlanej, ponieważ kwestia nabycia praw do spadku po J. R., a zatem również kwestia ustalenia stron niniejszego postępowania, została już rozstrzygnięta postanowieniem z dnia 19 stycznia 1989 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2524/11 oraz z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1114/12, w których Sąd stwierdził, że kwestia braku udziału określonych osób nie będących inwestorami w postępowaniu administracyjnym może zostać skontrolowana jedynie we wniosku o wznowienie postępowania lub w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, do których złożenia pozostają jednak uprawnione jedynie osoby pozbawione takiego udziału. Ponadto, jak podniósł organ drugiej instancji, zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu postępowania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego, w ocenie organu drugiej instancji, ewentualna weryfikacja przez sąd cywilny ustalonych przez organ pierwszej instancji stron niniejszego postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie popełnionej przez J. W. samowoli budowlanej. Skargę na powyższe postanowienie wniosła J. W., zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 7 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygnaturze akt [...] z dnia 19 stycznia 1989 r. zostało zaskarżone przez złożenie wniosku o jego zmianę poprzez ustalenie rzeczywistego kręgu spadkobierców po J. R. (sprawa w sądzie cywilnym toczy się pod sygnaturą akt [...]); b) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. dotyczących pożaru z 1993 r., w szczególności pominięciu dowodów korzystnych dla skarżącej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika wprost, iż budynek gospodarczy zlokalizowany na działkach nr [...] w miejscowości M. podlega remontowi w związku z pożarem zaistniałym w 1993 r. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym [...] w [...]. W uzasadnieniu zarzutów skargi J. W. podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pominął fakt, iż w dniu 12 lipca 2013 r. ona i jej mąż Z. W. złożyli wniosek do Sądu Rejonowego [...] o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 19 stycznia 1989 r., sygn. akt [...] po J. R., który był właścicielem działki nr 901 położonej w M. (wniosek zarejestrowano pod sygn. akt [...]). Skarżąca podniosła, że S. M., matka B. M. i A. M. - rzekomych właścicieli nieruchomości nr 901 złożyła nieprawdziwe zapewnienie co do swojego rodzeństwa, pomijając dwóch braci: J. R. i W. R., w związku z czym prawomocne postanowienie, na które powołuje się organ drugiej instancji, jest wadliwe, albowiem nie obejmuje wszystkich ustawowych spadkobierców. W ocenie skarżącej, B. M. i A. M. nie posiadają legitymacji do występowania w tym postępowaniu jako strony. Skarżąca podkreśliła, że niewyjaśnienie powyżej kwestii, z którą związane jest ustalenie prawa własności nieruchomości, a tym samym prawo do udziału poszczególnych osób w postępowaniu w charakterze strony , oznacza nieważność tego postępowania, gdyż osoby uprawnione zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw. W dalszej części uzasadnienia skargi J. W. wyjaśniła, że roboty budowlane prowadzone są w przedmiotowym budynku gospodarczym w związku z katastrofalnymi skutkami pożaru zaistniałego w 1993 r., którego następstwa uniemożliwiły dalsze wykorzystywanie go zgodnie z przeznaczeniem, co organy obu instancji zlekceważyły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji organu lub orzeczenia sądu określonego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ulega zawieszeniu. Podkreślić trzeba, że musi istnieć ścisły związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, Lex nr 489631). Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd zagadnienia prawnego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zatem gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jako takie nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosunki własnościowe, w szczególności co do własności gruntu, na którym samowolnie wykonano określone roboty budowlane, mają znaczenie w sprawie dla prawidłowego ustalenia stron postępowania, ale nie jest to wstępne zagadnienie prawne, które musi być rozstrzygnięte przez sąd czy inny organ, aby możliwe było wydanie decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Spory cywilnoprawne odnośnie do prawa własności gruntu nie są przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej (tak m. in. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 2274/10, CBOSA; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, Lex nr 552842). Ponadto z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie wstępne to takie, które nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami (sądami), albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego drugiej instancji prawidłowo przyjął brak bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczącej samowolnej odbudowy budynku gospodarczego na działkach nr [...], położonych w M., a toczącą się w sądzie powszechnym pod sygnaturą akt [...] sprawą o zmianę postanowienia z dnia 19 stycznia 1989 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. R. Ustalenie kręgu stron postępowania – w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do osoby sprawcy samowoli budowlanej – nie jest bowiem niezbędne dla wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanej. Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dysponował prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego z dnia 19 stycznia 1989 r. w sprawie nabycia spadku po J. R. i na tej podstawie prawidłowo ustalił strony postępowania. W przypadku ewentualnej przyszłej zmiany tego postanowienia, skutkującej zmianą kręgu spadkobierców po J. R., spadkobiercy, którzy nie występowali w charakterze stron w postępowaniu w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej będą mogli złożyć wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. Reasumując, wystąpienie z wnioskiem o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, w skład którego wchodzi działka, na której samowolnie zrealizowano inwestycję budowlaną, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania w sprawie tej samowoli budowlanej. Stąd zarzut skarżącej w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony. Nie sposób również podzielić drugiego zarzutu skargi z uwagi na to, iż zaskarżone postanowienie stanowi rozstrzygnięcie czysto procesowe i organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie orzekał w nim co do istoty sprawy. Zarzucane przez skarżącą naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. w zakresie zaistniałego w 1993 r. pożaru oraz naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu polegające na jego niezastosowaniu nie mogło mieć miejsca, gdyż organ, wydając przedmiotowe postanowienie, nie czynił żadnych ustaleń faktycznych dotyczących przyczyn i konsekwencji samowolnej odbudowy należącego do skarżącej i jej męża budynku gospodarczego. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).