II SA/Lu 146/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Marcin Małek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.1.2019, po rozpatrzeniu zażalenia T. M. (dalej także jako: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 17 października 2022 r., znak: NB.7359/102/2012 odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku T. M. z dnia 27 września 2022 r. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia 27 września 2022 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie, T. M. na podstawie art. 154, art. 155 i art. 156 k.p.a., wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012, nakazującej W. M. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj. w zakresie obejmującym: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, belki stropowe, płytę stropową nad wejściem do budynku wraz ze słupem, ściany budynku z pustaków ceramicznych o wymiarach 7,23 m x 5,23 m od strony działki nr ewid. [...], nadbudowane ściany na istniejących ścianach budynku gospodarczego. W złożonym wniosku, alternatywnie, skarżący wniósł o zmianę ww. decyzji poprzez nakazanie wykonania rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym wyłącznie: konstrukcję dachu wraz z pokryciem, dwie lukarny, ścianki kolankowe ponad belkami stropowymi, bądź też ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący, opisując kolejne etapy inwestycji, wskazał, że za uwzględnieniem wniosku przemawia nie tylko interes społeczny, ale także indywidualny interes skarżącego. Postanowieniem z dnia 17 października 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 27 września 2022 r., z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: ZOA-XIV.7721.42.1.2019 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie był stroną prowadzonego postępowania, w którym zostało wydane rozstrzygnięcie w postaci kwestionowanej decyzji ostatecznej PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012 (nie był inwestorem ani właścicielem nieruchomości, na której został zrealizowany przedmiotowy obiekt), a zatem nie przysługuje mu aktualnie przymiot strony w ww. postępowaniu. W związku z powyższym, skarżący nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Jednocześnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec zawarcia w piśmie z 27 września 2022 r., wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012 organ I instancji przy piśmie z dnia 17 października 2022 r. znak: NB.7359/102/2012 przekazał ww. podanie z dnia 27 września 2022 r. do LWINB celem rozpoznania zgodnie z właściwością w części dotyczącej zagadnienia stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w Chełmie. W tym przedmiocie w dniu 21 listopada 2022 r. zostało wydane przez LWINB postanowienie znak: ZOA-XIV.7721.42.2019 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Chełmie z dnia 2 czerwca 2016 r. znak: NB.7359/102/2012. Doręczenie ww. postanowienia nastąpiło w dniu 24 listopada 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, T. M. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 61a k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż wniosek/sprawa w tym zakresie była już przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy wniosek z 27 września 2022 r. zawiera inny zakres żądań, jak też oparty jest na dodatkowych twierdzeniach i faktach podniesionych przez skarżącego - o czym organ przemilczał w treści skarżonego postanowienia, co doprowadziło do nierozpoznania in meritum sprawy i w konsekwencji naruszenia przepisów art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust.5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 16 § 1, art. 154 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że wskazane powyżej przepisy Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprzeciwiają się uchyleniu na podstawie art. 155 k.p.a. mimo, iż brak jest jakiegokolwiek wyłączenia czy też ograniczenia zmian lub uchylenia decyzji w normie szczególnej, a nadto błędne przyjęcie przez organ, że organ art. 48 ustawy Prawo budowlane jest lex specialis wobec art. 155 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości art.48 Prawa budowlanego jest podstawą prawną wydania decyzji "rozbiórkowej" i nie zawiera w swojej dyspozycji żadnych ograniczeń czy też wyłączeń do stosowania art. 155 k.p.a.; a także zastosowania art. 61a k.p.a. w postępowania dotyczącym nadzwyczajnych środków zaskarżenia skierowanych w stosunku do prawomocnej decyzji administracyjnej, w oparciu o błędne ustalenia organu dotyczące domniemań płynących z powagi rzeczy osądzonej; 2) naruszenie art. 154, 155 i 156 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, mimo przesłanek do ich zastosowania i uznanie, że organ administracyjny nie jest władny do pozbawienia mocy prawnej decyzji objętej wnioskiem strony o jej uchylenie, zmianę bądź stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych w tym artykule. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy brak interesu prawnego po stronie skarżącego jest oczywisty, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., czy też tej oczywistości w sprawie brak, co winno skutkować wszczęciem postępowania i podjęciem czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie czy wnioskodawcy przymiot strony w sprawie przysługuje. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. W ocenie sądu, trafny jest pogląd znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04; z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09; z 28 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 321/11, CBOSA). Zaskarżone rozstrzygnięcie organów administracji zostało wydane, w związku z oceną, że skarżącemu nie przysługuje w sprawie interes prawny, warunkujący uzyskanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle wspomnianego wyżej art. 28 k.p.a., pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji z 2 czerwca 2016 r., nakazującej W. M. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego w części wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy, właścicielem działki nr [...], na której znajduje się obiekt objęty przedmiotem rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, jest W. M. Nakaz rozbiórki nie został nałożony na skarżącego, jak również z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący był inwestorem spornego obiektu, czy też współwłaścicielem ww. nieruchomości, bądź działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje także, aby był dzierżawcą bądź najemcą nieruchomości. Co szczególnie istotne, analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżący nie brał również udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: NB.7359/102/2012, której uchylenia lub zmiany domaga się w niniejszym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy kluczowym jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99). Zestawiając zatem ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniach przywołanych judykatów odnośnie do rozumienia występowania interesu prawnego, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. W omawianej sprawie skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny, gdyż brak jest normy prawa materialnego, która pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zasadne było uznanie przez organy, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak już wspomniano wyżej, zastosowanie tej regulacji, dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach oczywistego braku przymiotu strony, gdy ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny, a więc zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 27 września 2022 r. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.