II SA/Lu 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. J. S. i K. S. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miejskiej pozwolenia na budowę ulicy P. Ś. wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę chodników, placu nawrotowego, zjazdów, sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej z przekanalikami, oświetlenia ulicznego, przebudowę sieci wodociągowej z przyłączami oraz przebudowę sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz z przyłączami na działkach o nr ewid.: 233, 349/4, 345/1, 1641, 1548, 271/2, 339/1 i 343 położonych w Ś. Według nich decyzja została wydana mimo nieuregulowania stanu prawnego gruntów, braku geodezyjnego wyznaczenia granic działek gruntów przylegających do inwestycji oraz wadliwego wykonania dokumentacji budowlanej, o czym świadczy usytuowanie jednego ze słupów oświetleniowych na środku wjazdu na działkę. Stwierdzili ponadto, że projektowana ulica jest za wąska, brak jest rur osłonowych na traktach jezdnych nad gazociągiem, a sama sieć gazowa usytuowana jest zbyt blisko budynkow. Jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 kpa., wyjaśniając, że bez własnej winy, jako wlaściciele sąsiedniej działki o nr. 272/6, nie brali udziału w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, powołując sie na nowe istotne okoliczności sprawy, a mianowicie błędy dokumentacji budowlanej. Według nich decyzja zostala wydana w wyniku przestępstwa, z uwagi na przekroczenie uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych i niedopełnieniu przez nich obowiązków, polegających na wydaniu decyji bez uprzedniego wytyczenia granic nieruchomości. Wyjasnili, że o podstawie wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu 19 lipca 2012 r. w związku z zamiarem wejścia na należącą do nich nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...], uznając, że wnioskodawcy nie są stroną tego postępowania, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) nieruchomości okolicznej, który wykaże (poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej), że usytuowanie obiektu narusza jego interesy prawne, w szczególności powoduje ograniczenia w możliwości swobodnego gospodarowania przez niego nieruchomością lub np. narusza normy ochrony środowiska. Z materiału dowodowego wynika, że stronami postępowania administracyjnego była Gmina Miejska oraz A. B. – K. i T. K. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 16 stycznia 2012 r. został sporządzony zgodnie z ustaleniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuregulowanego stanu prawnego działki nr ew. 272/6 stwierdzono, że działka ta w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów Miasta, ukończonego w 1983 r. otrzymała nr ew. 339, bez zmian granic na gruncie. Następnie decyzją Starosty z dnia [...] jej część oznaczoną jako działka 339/1 o pow. 142 m2 wywłaszczono na rzecz Gminy Miejskiej. Według organu ulica nie narusza przepisów obowiązujących w budownictwie i przepisów ochrony środowiska. Tak więc nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów. Z tego powodu, według organu, właściciele działek sąsiednich nie posiadają w przedmiotowej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia [...] decyzję Starosty utrzymał w mocy. Organ podniósł, że w myśl art. 28 kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uściśla, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy, w tym techniczno- budowlane, zawierające regulacje odnoszące się do obiektów i urządzeń budowlanych oraz granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując przewidziane przepisy wówczas, zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości. Według Wojewody, jeśli obiekt budowlany został zaprojektowany i wykonany tak, że będzie oddziaływać wyłącznie na działki inwestora, w omawianym przypadku na działki o numerach ewidencyjnych 233, 349/4, 346/1, 1641, 1548, 271/2, 339/1, 343, to teren wokół nich nie znajdzie się w obszarze jego oddziaływania. W konsekwencji, właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar oddziaływania wyznacza się w oparciu o potencjalną możliwość obiektywnie uzasadnioną występowaniem czynników związanych z istnieniem projektowanego obiektu, określonych w nie definiowanym explicite zbiorze norm prawnych, ograniczającym zagospodarowanie terenu przewidywalne na etapie przygotowania (projektowania) inwestycji. W omawianym przypadku stronami postępowania administracyjnego była Gmina Miejska oraz A. B.-K. i T. K., właściciele działki nr 343. Działka nr 339/2, której właścicielem są wnioskodawcy, nie jest objęta inwestycją, ani też nie leży w obszarze oddziaływania budowanej ul. Ś. Z materiału dowodowego wynika, że usytuowanie budowanej ulicy względem działki nr ewid. 393/2, nie narusza interesu prawnego jej współwłaścicieli, w szczególności nie powoduje ograniczeń w możliwości swobodnego gospodarowania przez nich nieruchomością, a także nie narusza norm ochrony środowiska, gdyż długość budowanej ulicy nie narzuca przeprowadzanie postępowania w sprawie przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U z 2010 r. Nr 213, poz.1397). Zdaniem organu subiektywna ocena skarżących dotycząca obniżenia komfortu użytkowania ich nieruchomości, a co za tym idzie żądanie zaliczenia działki 339/2 do strefy oddziaływaniu budowanej ulicy, nie znajduje uzasadnienia w żadnych przepisach. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła J. S. żądając jej uchylenia w całości. Zarzuciła, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 28 i art. 10 § 1 kpa oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. W ocenie skarżącej nie może budzić wątpliwości, że jej interes prawny w występowaniu w charakterze strony wynika z faktu, iż jest ona współwłaścicielem działki nr 272/6, którą organ odwoławczy błędnie określił jako 339/2. Działka ta przylega zaś bezpośrednio do działek, na których prowadzone są roboty budowlane związane z budową ul. Ś. Nie zapewnienie udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] skutkowało, w jej ocenie, licznymi istotnymi błędami zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie organów prowadzone było w warunkach wznowienia postępowania, umożliwiającego ponownego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Określony w ten sposób tryb postępowania determinuje również zakres rozpoznania skargi. Wznowienie przez organ postępowania w określonej sprawie nie oznacza jeszcze przeprowadzenia merytorycznej oceny zapadłych w nim decyzji. Wynika to z samej konstrukcji tej instytucji procesowej, gdzie we wstępnej fazie postępowania, regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin ustanowiony w art. 148 kpa. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak też postąpiły organy w rozpoznawanej sprawie dowodząc, że skarżąca nie jest stroną postępowania, a tym samym nie zachodzi przesłanka wznowieniowa wskazana w art.145 § 1 pkt. 4 kpa. Z tym poglądem nie można się jednak zgodzić. Zaakceptować trzeba zapatrywanie organu, że określenie stron w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, następuje z zastosowaniem reguł określonych w art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stanowisko powyższe prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009r. II OSK 1923/08, wyrok z dnia 20 października 2010r. II OSK 1774/09 i podane tam orzecznictwo - Centralna Bazia Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W literaturze przyjmuje się, że chodzi tu o wszelkie przepisy, które nakładają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr spółka z o.o. Gdańsk 2007 str. 24). Z kolei NSA wyjaśnił, że normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu powinny uwzględniać jego funkcję, charakter, formę oraz konkretne i indywidualne parametry (wyrok z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym świetle nie można przychylić się do twierdzenia organów, według których obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działki na której zlokalizowana jest ulica tylko dlatego, że inwestor przestrzega przepisów, w tym techniczno – budowlanych, dotyczących usytuowania obiektów i urządzeń budowlanych oraz granic nieruchomości. Trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1613/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że nie można przyjąć, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1182/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych. Poglądy te podziela także sąd rozpoznający niniejszą skargę. Z akt sprawy wynika, że działka skarżących o numerze 339/2 powstała w wyniku podziału działki nr 339 i bezpośrednio przylega do działki 339/1, na której usytuowano przedmiotowa ulicę. Trudno w tej sytuacji uznać brak jakiegokolwiek oddziaływania ulicy na ich działkę, choćby w postaci budowy zjazdów czy hałasu. Zwrócić należy uwagę, że ograniczenia co do możliwości zabudowy działek znajdujących się przy drogach publicznych zawierają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nakazując zachowanie stosownych odległości usytuowania budynków od krawędzi jezdni. Ponieważ zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] ulica Ś. została zaliczona do kategorii dróg gminnych o nr 105 653 L klasy dojazdowej o nieograniczonej dostępności, stosownie do unormowania art. 43 ust. 1 pkt.. 3 lit. c) ustawy budynki znajdujące się na działce nr 339/2 powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Niczego w tej materii nie zmienia zapis ust. 2 tego przepisu, według którego w przypadku dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych usytuowanie obiektu budowlanego może nastąpić za zgodą zarządcy drogi w mniejszej odległości. Skoro powyższe unormowanie nakłada ograniczenie na możliwość zagospodarowania działki skarżących z powodu przebiegającej w jej sąsiedztwie ul. Ś., przysługuje im przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na jej budowę. Na ograniczenia wynikające dla możliwości zagospodarowania działki nr 339 zwrócił uwagę Burmistrz Miasta, który decyzją z dnia 4 września 2002 r. zatwierdzając podział z urzędu działki nr 339, jednocześnie wyraził zgodę na usytuowanie budynków znajdujących się na tej działce w odległości mniejszej, niż wynikało to z unormowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Zwrócić należy ponadto uwagę, że organy nie rozważyły drugiej z powoływanych przesłanek wznowieniowych wskazanej w art. 145 § 1 pkt.5 kpa. W świetle powyższych uwag nie miało to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. Nie ma natomiast racji skarżąca twierdząc, że właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją jest Wojewoda. W myśl art. 150 § 1 kpa organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego ul. Ś. oraz pozwolenia na jej budowę zakończona została w pierwszej instancji, którą w sprawie tej jest Starosta. On też, stosownie do powołanego unormowania jest właściwy do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 plt.1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: DZ.U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.