II SA/Lu 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki budynku uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie W piśmie, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. [...]., W. G. wniósł o zobowiązanie administratora budynku znajdującego się na działce nr [...] w L. do jego usunięcia jako samowoli budowlanej. Zdaniem wnioskodawcy budynek wchodzi na teren jego działki i domu. Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 67 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U.2016 r. poz. 290) oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004r w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nie użytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał właścicielom działki nr [...] przy ul. [...] w L.: K. O. B., A. M.-K. oraz I. M.-K. wykonanie rozbiórki ruin przedmiotowego budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. wraz z uporządkowaniem terenu. Jednocześnie określono termin przystąpienia do robót z dniem [...]. i ich zakończenia na dzień: [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej [...] r. oraz [...] r., że w zachodnim końcu wspomnianej działki znajduje się budynek jednokondygnacyjny, murowany z cegły pełnej, z dachem jednospadowym pokrytym papą. Budynek jest dobudowany do budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...]. Budynek posiada trzy ściany własne: frontową i dwie boczne. Posiada wymiary: długość 7,7, szerokość 5,54 m i zmienną wysokość od 1,45 do 3,4 m. Budynek posiada 3 otwory w ścianie wschodniej - drzwi i dwa otwory okienne o wymiarach 325x360cm. Jest w złym stanie technicznym, widoczne są zarysowania i pęknięcia ścian z konstrukcją dachu całkowicie załamaną do wnętrza budynku. W 50 % brak pokrycia. Budynek nie jest wyposażony w instalacje. Posiada jedno pomieszczenie, wewnątrz znajduje się gruz. Brak drzwi wejściowych do budynku, nie jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Znajduje się przy wjeździe na posesję i może stanowić zagrożenie dla osób przebywających w jego pobliżu. Obiekt nie jest użytkowany. Organ ustalił, że współwłaścicielami działki są K. B., A. M. – K., I. M.-K. oraz M. S.. Podczas rozprawy w dniu [...]. M. S.. oświadczyła, że nie przeprowadzała żadnych remontów budynku, ponieważ nie była świadoma jego własności. W chwili uzyskania informacji o posiadaniu budynku był on nieużytkowany i w stanie degradacji. W latach 90-ych budynek był użytkowany przez ówczesnych właścicieli jako magazyn budowlany. Jest świadoma tego, że budynek nie nadaje się odbudowy, rozbudowy i remontu. Nie może jednak podjąć decyzji o rozbiórce budynku, musi bowiem w tej sprawie skonsultować się z pozostałymi współwłaścicielami. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 67 ust. 1 prawa budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna omawianej nieruchomości jednoznacznie przedstawia, że stan techniczny budynku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia bądź zdrowia ludzkiego. Opinie i stwierdzenia techniczne znajdujące się w protokółach z kontroli i oględzin stanowią wystarczającą przesłankę dowodową do podjęcia nakazania rozbiórki budynku. Wprawdzie z brzmienia wspomnianego przepisu nie wynika, aby dotyczył on stanu technicznego obiektu budowlanego, to jednak użycie sformułowania "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" wskazuje, że stan techniczny obiektu budowlanego nie jest bez znaczenia. Ocena ta wynika również z treści rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043), z którego wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego jest istotnym elementem w postępowaniu w sprawie rozbiórki. Zgodnie z § 6 rozporządzenia na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania W. G. i K. B. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych z dnia 30 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 198, poz. 2043 z 2004r.) przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 prawa budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego oraz dokonuje oględzin (nie kontroli) i oceny stanu technicznego, a jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, nakazuje właścicielowi lub zarządcy sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. Zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, w decyzji o nakazie rozbiórki właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu, z tym, że termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki. Organ zaznaczył, że art. 67 ust. 1 prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego lub obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości do przeprowadzenia działań związanych z wykonaniem odbudowy, remontu nieużytkowanego obiektu. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu po wykonaniu tych robót oraz określić w niej termin rozpoczęcia i zakończenia wykonania robót związanych z uporządkowaniem terenu. Także zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie tych kwestii powinno zostać dokonane przez właściwy organ nadzoru budowlanego, z uwzględnieniem stwierdzonego stanu technicznego obiektu budowlanego i obowiązującego w dniu orzekania stanu prawnego oraz zamiarów i możliwości właściciela lub użytkownika obiektu budowlanego w zakresie dalszych działań związanych z obiektem. Wprawdzie nakazem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być objęty obiekt nie nadający się do remontu, odbudowy, lecz współczesne środki techniczne umożliwiają wykonanie robót remontowych lub innych budowlanych związanych z odbudową w każdym obiekcie budowlanym. Przeciwwskazaniem mogą być tylko koszty danych robót. O tym jednak może decydować jedynie właściciel obiektu, a nie organ administracji publicznej. W tej sytuacji organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, niezbędne do ustalenia, czy i w jaki sposób właściciel obiektu ma zamiar usunąć istniejące stany naruszenia porządku prawnego w budownictwie oraz zamiarów i możliwości właściciela lub użytkownika obiektu budowlanego w zakresie dalszych działań związanych z przedmiotowym obiektem. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jeżeli obiekt stanowi współwłasność to obowiązek winien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli W niniejszym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo nałożył nakaz rozbiórki budynku gospodarczego na trzech spośród czterech współwłaścicieli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G. decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za błędną. W jego ocenie zajmowanie się tą sprawę od 2015r. jest kpiną. Nie wie, jak można było pominąć jednego ze współwłaścicieli, M. S., która brała udział w postępowaniu. Zaznaczył, że ta samowola budowlana zagraża jego zdrowiu i życiu poprzez zawilgocenie ścian i sufitu oraz występującej z tego powodu pleśni, wilgoci i zagrzybienia. Z tego powodu leczy się w kilku specjalistycznych poradniach. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. W tym samym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11, 13 lutego 2013 r., II OSK 1919/11 oraz 29 grudnia 2011 r., II OSK 1725/10, ( opubl. w CBOSA ), wskazując, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr poz. 18 ), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Organ dysponuje możliwością skorzystania z art. 136 kpa i wydania decyzji merytorycznej o tyle, o ile organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odniesienia się do nich. Inaczej czyniłoby to prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne iluzorycznym, godząc w kodeksową zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnione staje się jednak przekonanie, że zgłoszone przez organ odwoławczy zastrzeżenia dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego nie naruszają wspomnianej zasady, a zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie miało wystarczającego oparcia w przesłankach wspomnianego przepisu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jej zasadnicze przesłanki opierają się na nie wskazaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do rozbiórki budynku oraz braku wyjaśnienia zamiarów i możliwości współwłaścicieli w zakresie dalszych działań związanych z budynkiem. Jednak, jeśli chodzi o pierwszą uwagę, nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do ustalenia współwłaścicieli nieruchomości. Ich dane zostały ujawnione w złożonych do akt księgach wieczystych oraz podane w informacji z rejestru gruntów i były znane także organowi odwoławczemu, który podał jedynie, że w decyzji organu I instancji wskazano trzech zamiast czterech współwłaścicieli. W tej sytuacji organ II instancji był uprawniony do samodzielnego naprawienia uchybienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazania wszystkich współwłaścicieli jako zobowiązanych do rozbiórki. Nie można zgodzić się także, że powodem zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak wyjaśnienia zamiarów i możliwości współwłaścicieli w zakresie dalszych działań związanych z budynkiem. Rzeczywiście w świetle art. art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Potwierdza to również przepis § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a jeżeli w ich wyniku powstaną uzasadnione okoliczności co do stanu technicznego obiektu budowlanego nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. Uważa się bowiem, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w powołanym przepisie odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, LEX nr 558403). Należy jednak podkreślić, że o zamiarze przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela, czy zarządcy obiektu. Zamiar ten musi być w wystarczający sposób uzewnętrzniony. Właściciel takiego obiektu powinien wskazać jakie działania podjął w tym celu, a w szczególności, czy występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę celem dokończenia budowy, a jeżeli nie powinien wskazać tego powody. Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dwukrotnie [...]. i [...]. przeprowadzono oględziny budynku, sporządzając obszerny materiał fotograficzny, dwukrotnie także [...]. i [...]. przeprowadzono rozprawy administracyjne. Mimo zawiadomień o terminach oględzin współwłaściciele nie zajęli żadnego stanowiska w sprawie, ponadto podczas pierwszych oględzin udział w nich brała jedynie M. S., natomiast podczas drugich nie było żadnego ze współwłaścicieli. Podobnie w rozprawie z [...]., pomimo zawiadomienie wszystkich brała w niej udział tylko M. S.. Z protokołu wynika, że jest świadoma, iż budynek nie nadaje się do odbudowy, rozbudowy i remontu, nie może jednak podjąć decyzji o rozbiórce, musi się bowiem skonsultować z pozostałymi współwłaścicielami. Z akt nie wynika, aby po rozprawie zajęła jakiekolwiek stanowisko, podobnie zresztą jak i pozostali współwłaściciele, chociaż zostali zawiadomieni również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 kpa. Mimo niemal dwuletniego postępowania nie wykazali niemal żadnego zainteresowania postępowaniem. Co więcej, nawet w odwołaniu od decyzji organu I instancji K. B., jedna ze współwłaścicielek nieruchomości [...], nie wspomniała o swoich zamiarach wobec budynku, ograniczając się jedynie do zarzucenia organowi I instancji, iż ten nie uzyskał oświadczeń od wszystkich współwłaścicieli , czy "zamierzają wyremontować obiekt budowlany". Z pewnością organ odwoławczy uznając za konieczne uzyskanie informacji o przyszłych zamiarach współwłaścicieli co do budynku mógł je uzyskać w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, rezygnując z wydawania decyzji kasacyjnej. Wbrew temu, co wcześniej wskazano, nie wskazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.