II SA/Lu 163/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 8 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. i Z. K. od postanowienia Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. K. i Z. K. 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Starosta O. (dalej także: organ pierwszej instancji) zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. i Z. K. (dalej także: skarżący) pozwolenia na przebudowę balkonu przy mieszkaniu nr [...], znajdującym się w budynku wielorodzinnym, na działce nr ewid. [...] w P., przy ul. [...]. [...] listopada 2017 r. B. i J. S. (dalej także: wnioskodawcy) wystąpili do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej także: k.p.a.). Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcom nie służy przymiot strony, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: prawo budowlane). Organ wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji ani w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy nie byli właścicielami lokalu w opisanym budynku wielorodzinnym. Posiadali oni bowiem wówczas wyłącznie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem, zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie można ich uznać strony tego postępowania. W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawcy podkreślili, że powinni być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż są sąsiadami skarżących inwestorów – mieszkają w lokalu położonym bezpośrednio nad lokalem skarżących. Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji zamiast wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, powinien był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnąć istotę sprawy. Kwestia legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak wskazał Wojewoda, może być przedmiotem oceny wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Nie można bowiem, wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, odmówić osobie, która uważa się za stronę, możliwości wykazania jej interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej jej żądania. W sprzeciwie od powyższego postanowienia kasacyjnego skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podkreślili, że wnioskodawcy nie mogli być stroną w postępowaniu zakończonym opisanym na wstępie pozwoleniem na budowę, co wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i nie było kwestionowane także przez organ odwoławczy. Dlatego przywołane przez Wojewodę poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach, w których status stron był sporny, nie mogą mieć zastosowania w rozstrzyganej sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Sąd uwzględnił sprzeciw również z innych powodów niż w nim wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonym przez nią sprzeciwie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej także: ustawa nowelizująca), wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu od decyzji (postanowienia). Z przepisu art. 64a p.p.s.a. wynika, że od decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści tego aktu może wnieść od niego sprzeciw. W ocenie Sądu, przepisy działu III rozdziału 3a p.p.s.a. znajdują zastosowanie również w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień kasacyjnych, wydanych na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Bezsprzecznie przepis art. 64a p.p.s.a. odwołuje się wprost tylko do decyzji, nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że intencją ustawodawca było dopuszczenie możliwości zaskarżenia – w drodze sprzeciwu – wszystkich rozstrzygnięć wydanych w oparciu o ten sam przepis – art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej wynika, że powodem wprowadzenia tej zmiany była poważnie ograniczona efektywność zaskarżenia rozstrzygnięcia kasacyjnego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i wikłania się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie przewidziane w art. 64a–64e p.p.s.a. miało w założeniu służyć zniwelowaniu tych niedogodności, wprowadzając szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania omawianych aktów, co – zdaniem projektodawcy – powinno przyczynić się do zmniejszenia liczby orzeczeń kasacyjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (zob. s. 61-62 uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf). Podkreślenia wymaga, że przyjęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii prowadziłoby do wniosku, że decyzje kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podlegałyby kontroli sądu administracyjnego – w myśl art. 64e p.p.s.a. – jedynie w zakresie prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny spełnienia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., natomiast postanowienia, oparte na tym samym przepisie, stosowanym odpowiednio w myśl art. 144 k.p.a., byłyby kontrolowane przez sąd – w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. – poza granicami art. 138 § 2 k.p.a., a więc także w zakresie każdego naruszenia prawa, w tym również naruszenia prawa materialnego. Bezsprzecznie jednak założeniem ustawodawcy było, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw bowiem, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu). Nieracjonalne jest więc przyjęcie założenia, że w przypadku kwestionowania legalności decyzji kasacyjnej, strona mogłaby skorzystać ze szczególnej, skróconej procedury sądowej, w toku której sąd bada tylko, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a., podczas gdy w przypadku kwestionowania wydanych na podstawie tego samego przepisu postanowień, granice kontroli sądowoadministracyjnej byłyby inne. Wykładnia taka prowadziłaby zatem do wyinterpretowania z przepisu art. 64a p.p.s.a. normy oczywiście sprzecznej z celem wprowadzenia omawianego środka zaskarżenia, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego, jak również ograniczenie wydawania przez organy drugiej instancji rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym. Nie budzi wątpliwości, że właśnie z tych względów kontrola dokonywana przez sąd administracyjny, w ramach tego środka, ma charakter formalny, albowiem sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy aktu administracyjnego ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba mieć zarazem na uwadze, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazuje wprost postanowień, lecz zawiera ogólną formułę odnoszącą się jedynie do rodzaju rozstrzygnięć kasacyjnych organu drugiej instancji. Treść tego przepisu odnosi się więc expressis verbis jedynie do decyzji, stanowiącej akt administracyjny, którym – co do zasady – rozstrzygane są sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej (art. 104 § 1 k.p.a.). To, w jakiej formie rozstrzygnięcie zapada – decyzji czy postanowienia, jest konsekwencją przyjęcia reguły, że forma ta jest ściśle związana z formą, w jakiej rozstrzygał sprawę organ pierwszej instancji. Nie jest kwestionowane, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w trybie art. 138 § 2 k.p.a. można wydać postanowienie, choć nie wynika to wprost z tego przepisu, lecz z jego odpowiedniego stosowania – z mocy art. 144 k.p.a. Z tego samego względu ustawodawca nie wskazał w ustawie nowelizującej, że sprzeciw służy także od postanowień, gdyż byłoby to zbędne z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej, naruszając systematykę kodeksu postępowania administracyjnego. W kodeksie tym bowiem nie uregulowano odrębnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie zapada w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Ta argumentacja leży u podstaw odstąpienia przez Sąd od ograniczenia się jedynie do wyniku wykładni językowej art. 64a § 1 p.p.s.a., uznając że rezultat wykładni systemowej i funkcjonalnej tego przepisu pozwala na nadanie zawartej w nim normie prawnej treści zgodnej z racjonalną wolą ustawodawcy. Sąd nie podziela zatem odmiennego poglądu wyrażonego w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Komentarz do art. 64a, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 425-426; przykładowo: postanowienie NSA z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 130/18 i wyrok NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18). Wskazać ponownie należy, że stosownie do art. 64e p.p.s.a. dokonywana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia obejmuje jedynie ocenę prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie może zatem oceniać zasadności tego rozstrzygnięcia w szerszym zakresie, aniżeli zakreślony przesłankami wydania orzeczenia kasacyjnego. Z tego względu istotne jest przede wszystkim, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdy organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, albowiem uchybienie to nie świadczy o tym, że orzeczenie pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też organ odwoławczy może wydać decyzję bądź postanowienie kasacyjne, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Zauważyć należy, że jako podstawę uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał to, że "nie można w drodze odmowy wznowienia postępowania (która jest odmową wszczęcia postępowania) odmówić osobie, która uważa się za stronę, możliwości wykazania jej interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej żądania. [...] Zatem, gdy żądanie wznowienia postępowania zgłasza osoba uznająca się za stronę postępowania administracyjnego z zachowaniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 k.p.a. i wskazuje jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany jest, w ocenie organu odwoławczego, do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i następnie dokonania oceny zaistnienia przyczyn wznowienia, w tym ich zasadności, skutkiem której wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a., adekwatną do poczynionych ustaleń w zakresie rzeczywistego zaistnienia przyczyn wznowienia" (s. 3 uzasadnienia). Podkreślenia wymaga, że poglądy doktryny oraz sądów administracyjnych w powyższej kwestii nie są jednolite (zob. R. Stankiewicz, Komentarz do art. 149, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, SIP Legalis, nb. 9). W ocenie Sądu, rozstrzygając tę kwestię należy mieć na uwadze przede wszystkim to, że w kodeksie postępowania administracyjnego przyjęta została tzw. obiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla uznania zainteresowanego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest wykazanie posiadania przez niego interesu prawnego, który wynika z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków, których adresatem może być wyłącznie osoba wskazana przez tę normę. O udziale w postępowaniu w charakterze strony nie może decydować jedynie wola osoby zainteresowanej. Stanowisko takie potwierdza nie tylko treść art. 28 k.p.a., określającego normatywne pojęcie strony postępowania, lecz także art. 61a k.p.a., z którego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia, że podmiot ten nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Niewątpliwie więc na organie administracji publicznej ciąży obowiązek dokonania w fazie wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu, a na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, że może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego (zob. R. Stankiewicz, jw., nb. 10). W ocenie Sądu, analogiczna reguła winna mieć zastosowanie również w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego. Organ administracji ma obowiązek zbadać, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, legitymuje się przymiotem strony. Obowiązek ten nie może być wyłączony w przypadku wniesienia żądania wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną podlega wznowieniu, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tym etapie postępowania organ zobowiązany jest badać w szczególności, czy podanie o wznowienie pochodzi od osoby będącej stroną. Rozstrzygnięcie tej kwestii musi być mieć miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność prowadzenia – w celu jej wyjaśnienia – postępowania wyjaśniającego. Jeżeli bowiem w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego jest oczywiste, że zgłaszający wniosek nie posiada przymiotu strony, to ta ocena może być wyrażona przez organ bez konieczności wznowienia postępowania – w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Nie ulega zarazem wątpliwości, że na tym etapie postępowania organ powinien zapewnić wnioskodawcy dostęp do materiału dowodowego oraz umożliwić mu wypowiedzenie się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W takim przypadku nie zachodzi więc wskazywana w orzecznictwie sądów administracyjnych przeszkoda do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1244/17 wraz z powołanymi tam wyrokami NSA). Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie kwestia braku przymiotu strony wnioskodawców – B. i J. małżonków S. nie budziła wątpliwości nie tylko organu pierwszej instancji, lecz również organu odwoławczego. Wojewoda stwierdził bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: "jak słusznie zauważył Starosta O., w załączniku do pisma przekazującego odwołanie Państwa B. i J. S., spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest to ograniczone prawo rzeczowe uregulowane przez ustawę o spółdzielniach. Posiadanie lokalu mieszkalnego oznacza prawo do korzystania oraz rozporządzania nim. Państwo B. i J. S., zgodnie z odpisem aktu notarialnego Repertorium A nr [...], stali się właścicielami swojego lokalu mieszkalnego w dniu [...] grudnia 2017 r., zatem już po wydaniu pozwolenia na przebudowę balkonu, która zdaniem organu II instancji, nie powinna skutkować ograniczeniami w zagospodarowaniu innych lokali mieszkalnych. Jednocześnie przepisy Prawa spółdzielczego z [...] września 1992 r. nie przyznają członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c. W obrocie publicznym członków spółdzielni w ramach nieruchomości wspólnej reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego" (s. 4-5 uzasadnienia). Zauważyć należy, że w rozstrzyganej sprawie, z uwagi na treść powołanego art. 64e p.p.s.a., Sąd nie jest władny oceniać merytorycznie zasadności powyższego stanowiska. Oczywiste jest jednak, że skoro organ odwoławczy dostrzegł, że wnioskodawcom nie przysługuje – w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego – przymiot strony postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę, to nie miał podstaw do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w celu dokonania oceny przymiotu strony wnioskodawców, w postępowaniu wznowieniowym, toczącym się na skutek wydania postanowienia, określonego w art. 149 § 2 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że uchylając postanowienie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wskazał zarówno jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, jak i dowodów, które organ ten winien był zgromadzić, w celu ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy zapewni wnioskodawcom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawo do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście ustalenia ich interesu prawnego.