II SA/Lu 167/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...]r., nr [...], odmawiającej przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż A. K. w dniu [...] września 2010 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad I. P., będącą jej ciotką. Kierownik tego Ośrodka, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy , odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienioną na wstępie decyzją, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podtrzymał swoje stanowisko i odmówił A. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. I. P. ma trzy siostry, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawczyni nie przedłożyła dowodu, że co najmniej dwie z nich nie są w stanie sprawować opieki nad I. P . Fakt pozostawania przez A. K. opiekunem prawnym I. P. nie oznacza, że z tego tytułu przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podkreśliło, iż przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wiąże prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z istnieniem obowiązku alimentacyjnego wobec tej osoby. I. P., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o. na A. K. nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec I. P . Z akt sprawy wynika, że obowiązek alimentacyjny wobec I. P. ciąży na jej siostrach. Organ pierwszej instancji ustalił, że tylko jedna z sióstr nie jest w stanie sprawować opieki nad I. P.. A. K. nie przedstawiła dowodów na niemożność sprawowania opieki przez pozostałe siostry I. P . Fakt pobierania przez nie renty i zamieszkiwania w innej miejscowości nie wyklucza w sposób automatyczny możliwości sprawowania opieki nad siostrą. W myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie jest formą wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną przez dowolnie wybraną osobę. Wyżej powołane przepisy w sposób jednoznaczny wiążą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby sprawującej faktyczną opiekę. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozszerza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na dalszych krewnych osoby objętej opieką, jednakże tylko do tych na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Przepis ten nie wiąże jednak prawa do świadczenia alimentacyjnego dla osób spokrewnionych z faktem ustanowionej przez sąd opieki prawnej. Opiekunem prawnym w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być każda inna osoba ustanowiona przez sąd. Opieka prawna nie jest tożsama z opieką, o której mowa wart. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy tej ustawy nie przewidują przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki prawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A.K., wnosząc o zmianę decyzji organów obu instancji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego lub – w razie nieuwzględnienia tego żądania przez Sąd – o uchylenie tych decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz przepisów prawa materialnego, to jest: art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 129 § 2 i art. 132 k.r.o. Skarżąca wskazała, że jej ciotka I. P. jest osobą niezamężną i bezdzietną, która ze względu na stan zdrowia wymaga stałej pomocy i opieki innych osób. I. P. została ubezwłasnowolniona całkowicie postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 26 maja 2010 r., I Ns 46/10, a jej opiekunem prawnym – na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim z dnia 2 września 2010 r., III RNs 66/10, została wyznaczona skarżąca Skarżąca przyznała, iż istotnie I. P. ma 3 siostry – D. R., M. G. i B. K . Mieszkająca w tej samej miejscowości B. K. ma ponad 70 lat, ciężko choruje na serce i sama wymaga opieki. Pozostałe siostry mieszkają w innych miejscowościach, oddalonych o kilkadziesiąt lub kilkaset kilometrów i nie mogą, ze względu na wiek i stan zdrowia, sprawować opieki nad I. P . Ponadto ubezwłasnowolniona całkowicie ciotka jest osobą upośledzoną umysłowo, która nie akceptuje obcych sobie osób, ucieka od nich i boi się ich. W taki sposób reaguje też na obecność M. G. i D. R . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż organ pierwszej instancji zebrał obszerny materiał dowodowy, z którego nie wynika, że istnieją oczywiste i niebudzące wątpliwości przeszkody w wypełnianiu obowiązku alimentacyjnego wobec I. P. przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1 a). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż I. P., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczonej na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., k. 1 akt adm.). I. P. jest osobą samotną, nie posiada zstępnych, a jej najbliższą rodzinę stanowią trzy siostry – D. R., M. G. i B. K . Skarżąca jest zaś jej siostrzenicą (zstępną siostry – B. K.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozwala uznać, iż ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny osoby niepełnosprawnej, który może się tą osobą opiekować (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08, OSP 2009, nr 11, poz. 116, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10, niepubl., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Bk 776/10, Lex nr 736470 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 196/11, niepubl.). Skarżąca jest siostrzenicą niepełnosprawnej w stopniu znacznym I. P. i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorą ciotką. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji rozpoznających jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy osoby obciążone wobec I. P. obowiązkiem alimentacyjnym są w stanie sprawować nad nią opiekę. Z akt administracyjnych wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło wydaną poprzednio przez organ pierwszej instancji decyzję z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego co do ustalenia możliwości sprawowania opieki nad I. P. przez osoby obciążone wobec niej obowiązkiem alimentacyjnym. Kolegium podkreśliło jednocześnie, iż w przypadku stwierdzenia braku takiej możliwości, organ winien wziąć pod uwagę stanowisko sądów administracyjnych przedstawione w powołanych wyżej wyrokach. Rozpoznając po raz kolejny sprawę organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 października 2010 r. zwrócił się do skarżącej o "niezwłoczne dostarczenie dokumentów potwierdzających stopień niepełnosprawności lub stopień niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji" sióstr wymagającej opieki I. P. – D. R., M. G. i B. K . Wobec niezłożenia przez skarżącą żądanych dokumentów organ pierwszej instancji powołaną wyżej decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, iż z przedłożonych przez dowodów wynika, że jedynie stan zdrowia B. K. uniemożliwia sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną I. P . Kierownik GOPS nie przeprowadził natomiast z urzędu żadnych dowodów w celu ustalenia powyższych okoliczności. W toku postępowania odwoławczego Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż "A. K. nie przedstawiła dowodów na niemożność sprawowania opieki przez pozostałe siostry" I. P . Stanowisko organów obu instancji co do braku podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest co najmniej przedwczesne. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle bowiem tych przepisów organy administracji orzekające w niniejszej sprawie obowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a nie powinny przerzucać wyłącznie na stronę ciężaru udowodnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Skoro skarżąca nie złożyła żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów, to obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie ex officio postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy pozostałe (poza B K.) siostry I. P., to jest D. R. i M. G. nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną siostrą. Organ pierwszej instancji w sposób niezgodny z wymogami wynikającymi ze wskazanych przepisów uchylił się od tego obowiązku i nie przeprowadził żadnych dowodów w tym zakresie. Również organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień i nie uzupełnił postępowania dowodowego w tej części, ograniczając się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "A. K. nie przedstawiła dowodów na niemożność sprawowania opieki przez pozostałe siostry" I. P . Tym samym zaskarżona decyzja narusza nie tylko powołane przepisy k.p.a., lecz również art. 107 § 3 tejże ustawy wskazujący wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. W szczególności organy te ustalą w sposób niebudzący wątpliwości, czy pozostałe (poza B. K.) siostry I. P., to jest D. R. i M. G. nie były w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną siostrą. Ustalając tę okoliczność organy administracji winny mieć na względzie, iż zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest niezgodne z prawem. Oznacza to, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji organu pierwszej instancji, nie można uznać, że fakt niemożliwości sprawowania opieki nad I. P. przez jej siostry może być stwierdzony wyłącznie w przypadku legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności lub orzeczeniem o niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji wydanym przez właściwe jednostki ZUS lub KRUS. Oceniając tę kwestię organy administracji winny mieć natomiast na względzie, iż jak wynika z wyjaśnień skarżącej I. P. jest upośledzoną umysłowo, która nie akceptuje obcych sobie osób, ucieka od nich i boi się ich, a tak właśnie reaguje ona na obecność M. G. i D.R.. Pozostaje ona natomiast pod prawną i faktyczną opieką skarżącej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.