II SA/Lu 178/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak: [...] wywłaszczona została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2226 ha, stanowiąca własność C. i A. małż. B.. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "R." w L. ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uzgodnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych-urbanistycznych Państwa - miasta L.. Przejęcie własności nieruchomości nastąpiło za odszkodowaniem za grunt w kwocie [...]zł oraz za części składowe w kwocie [...]zł. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonego gruntu wystąpiła była właścicielka nieruchomości - C. J. (dawniej B.) oraz spadkobiercy A. B.: Z. B., B. B. oraz L. G.. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda wyłączył - na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. - Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. w pobliżu ul. [...], wchodzącej obecnie w areał działek ewidencyjnych nr [...], [...] i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2012 r. z udziałem uprawnionego geodety oględzin oraz sporządzonej na cele niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej, ustalono, że wywłaszczony teren wchodzący w obszar aktualnej działki nr [...], stanowiącej drogę powiatową nr [...] - ul. [...], oznaczony został w przedmiotowej dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0384 ha. Działka nr [...] zajęta jest częściowo pod asfaltową jezdnię ul. [...] oraz chodnik, w pozostałej części stanowi skarpę porośniętą trawą. Dalej wywłaszczona nieruchomość wchodzi w obszar działki ewidencyjnej nr [...]. Teren ten o pow. 0,1071 ha, oznaczony został projektowanym numerem [...]. Projektowana działka w części północnej stanowi teren niezagospodarowany (skarpa porośnięta trawą), a w dalszej części zagospodarowana została pod strzeżony parking osiedlowy, ogrodzony siatką metalową na słupkach. W obszarze tym znajdują się ponadto dwa słupy oświetleniowe. Następnie teren dawnej działki nr [...] wchodzi częściowo w areał działki ewidencyjnej nr [...] (grunt zajęty pod ul. [...]), nr [...] (obszar zabudowany, oznaczony w operacie geodezyjnym pomocniczo nr [...]), nr [...] (obszar zabudowany, oznaczony w operacie geodezyjnym pomocniczo nr [...]), nr [...] (obszar zabudowany, oznaczony w operacie geodezyjnym pomocniczo nr [...]) oraz nr [...] (obszar zabudowany, oznaczony w operacie geodezyjnym pomocniczo nr [...]). Ponadto w obszar działki wywłaszczonej w chwili obecnej wchodzi w całości działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0158 ha, wolna od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta trawą. Starosta L., zgodnie z treścią przywołanego wyżej postanowienia Wojewody, rozpatrzył niniejszą sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym aktualne działki ewidencyjne: nr [...], [...] (część działki nr [...]) i nr [...]. Działki ewidencyjne nr [...] i [...], w areał których wchodzi częściowo wywłaszczona nieruchomość, nie były przedmiotem toczącego się przed Starostą L. postępowania. Jak wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej KW LU 11/00112005/1, działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i w tej części wniosek o zwrot nieruchomości jest rozpatrywany przez Prezydenta Miasta L.. Działka nr [...] również stanowi własność Skarbu Państwa (odpis zwykły Kw Nr [...]). Podczas rozprawy administracyjnej wnioskodawcy postępowania oświadczyli, że złożą stosowny wniosek, w którym ograniczą żądanie zwrotu do części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy L.. Ponadto wnioskodawcy oświadczyli, że zwaloryzowane odszkodowanie należne Gminie L. zostanie zwrócone w ratach rozłożonych na 10 lat. Obecny na rozprawie przedstawiciel Gminy L. powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oświadczył, że Gmina sprzeciwia się zwrotowi w całości wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, w której wyodrębnić można budynki mieszkalne, ulice, parkingi, boiska i inne urządzenia służące mieszkańcom. W dniu 27 marca 2013 r. wpłynęło pismo procesowe Z. B., w którym wycofano żądanie zwrotu, co do części wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w areał działek ewidencyjnych nr [...] i 60, stanowiących drogę publiczną. W pozostałym zakresie wniosek został podtrzymany. Na podstawie dokumentów przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., ustalono, że teren działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działek nr [...], [...], nie leży na terenie osiedla mieszkaniowego "R.", lecz na terenie osiedla "B.". Plan realizacyjny osiedla "R." przy ul. [...] zatwierdzony został decyzją z dnia [...] r. znak: [...], a plan realizacyjny osiedla "B." w dzielnicy C. został zatwierdzony dnia [...] r. decyzją znak: [...]. Wydział zauważył, że nie posiada plansz planów stanowiących załączniki do ww. decyzji, jednakże pomocniczo przesłał "planszę podstawową obejmującą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego osiedla "R." oraz fragment "planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu osiedla "B." (pismo z dnia 7 listopada 2013 r. znak: [...] wraz z załącznikami). Z kolei na podstawie pisma Wydziału Planowania UM L. z dnia 19 listopada 2013 r. ustalono, że dla zawnioskowanego do zwrotu terenu w dacie wywłaszczenia obowiązywał Miejscowy Plan Szczegółowy L.-C. w skali 1:2000 plansza podstawowa, zatwierdzony Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 17 sierpnia 1976 r. (Dz. U. Nr 11 poz. 57 z dnia 24 września 1976 r.). Wydział na potwierdzenie powyższego przekazał kopie fragmentów archiwalnego rysunku ww. planu oraz tekstu planu pt. "Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy C. w L.". Wydział wskazał ponadto, że fragmenty tekstu odnoszą się do ustaleń ogólnych dotyczących całego obszaru w granicach opracowania, ustaleń dotyczących terenów o funkcji dzielnicowej oraz ustaleń dotyczących terenów w obszarze jednostki mieszkaniowej dzielnicy - osiedla "B.". Na podstawie zapisów tego planu, Starosta ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodziła w obszar osiedla mieszkaniowego "B.". W trakcie postępowania wpłynęło pismo K. R., będącego współużytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...], w którym sprzeciwił się zwrotowi projektowanej działki nr [...], ponieważ zostanie pozbawiony dojazdu do pawilonu handlowego posadowionego na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania ustalono również, że części działki nr [...] została oddana w dzierżawę na rzecz osób trzecich, w związku z czym Starosta powiadomił o toczącym się postępowaniu pełnomocników dzierżawców terenu objętego wnioskiem o zwrot. Wobec poczynionych ustaleń faktycznych Starosta L. - działając jako organ I instancji - decyzją z dnia [...] r. znak: [...] orzekł o zwrocie na rzecz: C. H. J., c. S. i W. - w udziale 5/8 części, Z. B., s. A. i C. - w udziale 1/8 części, B. B., s. A. i C. - w udziale 1/8 części oraz L. M. G., c. A. i C. - w udziale 1/8 części, wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej: działki nr [...] o pow. 0,0158 ha oraz projektowaną działkę nr [...] o pow. 0,1071 ha (wydzieloną z działki ewidencyjnej nr [...]) położone w L. przy ul. [...], będące własnością Gminy L.. W punkcie II decyzji umorzył jako bezprzedmiotowe, w związku z cofnięciem wniosku w tym zakresie, postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej aktualnie w areał działki nr [...], zaś w punkcie III umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, wchodzącej aktualnie w areał działek nr [...] i [...], będących przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich. W punkcie VIII decyzji Starosta zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy L. kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania decyzji o zwrocie w wysokości [...] zł, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. W punkcie XI decyzji wskazał, że "... wierzytelność Gminy L. wynikająca z pkt VIII niniejszej decyzji, może podlegać stosownemu zabezpieczeniu, które może polegać na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości". W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0158 ha oraz projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1071 ha położonych w L. przy ul. [...], zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 oraz art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Gmina L., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, iż sam fakt zagospodarowania nieruchomości gruntowej w ramach innego osiedla mieszkaniowego niż osiedla mieszkaniowego, którego budowę wskazano w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia, nie świadczy o zmianie celu wywłaszczenia, niedopuszczalnej w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n.. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., polegający na nieuwzględnieniu w zaskarżonej decyzji, wbrew dyspozycji tego przepisu, wartości poczynionych bezpośrednio na gruncie po jego wywłaszczeniu działań, polegających na budowie parkingu i urządzeniu terenów zielonych powodujących wzrost wartości zwracanej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uwzględnił odwołanie G. L., jednak z innych powodów niż wskazane przez stronę. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza dyspozycję art. 141 ust. 2 u.g.n. Zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, która to wierzytelność wynika z decyzji orzekającej o zwrocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (powiększonego, w myśl art. 140 ust. 4 ustawy, o kwotę równą wzrostowi wartości tej nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu), nie zależy od uznania organu. Z treści art. 141 ust. 2 u.g.n., w którym użyto sformułowania "wierzytelności (...) podlegają stosownemu zabezpieczeniu" wprost wynika obowiązek orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zaś orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności gminy stanowi obligatoryjny element decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie tej decyzji stanowi naruszenie prawa stanowiące podstawę do jej uchylenia. W zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego możliwość wyboru dotyczy jedynie określenia sposobu zabezpieczenia wierzytelności. O formie zabezpieczenia (poza ustanowieniem hipoteki w grę może wchodzić m.in. także zastaw, czy nawet wystawienie weksla) będzie decydowało porozumienie organu z osobą zainteresowaną, czy też osobami zainteresowanymi, które to uzgodnienia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wymogu prawidłowego zabezpieczenia – w ocenie organu - zgodnego z treścią tego przepisu, nie spełnia zapis zaskarżonej decyzji ograniczający się do stwierdzenia, iż "... wierzytelność Gminy L. wynikająca z pkt VIII niniejszej decyzji, może podlegać stosownemu zabezpieczeniu, które może polegać na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości". W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien jednoznacznie i wprost wskazać jaki konkretnie rodzaj zabezpieczenia zastosował w danej sprawie, ogólnikowe i to w trybie przypuszczającym ("może") wskazanie sposobu zabezpieczenia, bez przedstawienia jakiegokolwiek dowodu na prowadzenie uzgodnień w tym zakresie, stanowi naruszenie dyspozycji art. 141 ust. 2 u.g.n. Organ ponadto zauważył, że art. 141 ust. 1 u.g.n. stanowi, że należności, o których mowa w art. 140 u.g.n. mogą być na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. W. rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zwrot "mogą być" nie oznacza, że "muszą być". Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie może, ale nie musi uwzględnić wniosku o rozłożenie na raty należności wynikających z art. 140 ustawy. Także w przypadku uwzględnienia wniosku nie musi to nastąpić w takim zakresie, w jakim domaga się strona wnioskująca. W takim wypadku powinien jednak przedstawić powody, którymi kierował się wydając orzeczenie nieuwzględniające wniosku bądź też uwzględniające go w określonym zakresie. W zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia do rozstrzygnięcia (pkt IX. decyzji) o rozłożeniu wierzytelności Gminy L. na 10 rocznych rat. K. naruszeniem, na który zwrócił uwagę organ odwoławczy, wymagającym uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, było przyjęcie pisma procesowego pełnomocnika jednego z wnioskodawców postępowania Z. B. jako oświadczenia o cofnięciu wniosku w zakresie części działki nr [...] oraz działki nr [...] (stanowiącej część działki nr [...]), przez wszystkich wnioskodawców, tj. poza Z. B. również przez C. J., L. G. i B. B.. Tymczasem C. J., L. G. i B. B. nie są i nie byli w trakcie toczącego się postępowania reprezentowani przez pełnomocnika. Występowali w sprawie samodzielnie. Złożona w trakcie rozprawy administracyjnej ogólna zapowiedź dostarczenia organowi I instancji w terminie 3 tygodni oświadczeń w sprawie cofnięcia w części żądania zwrotu nieruchomości, nie została zrealizowana (protokół z rozprawy k. 76 akt sprawy). Wnioskodawcy ci nie przedłożyli bowiem stosownych oświadczeń na piśmie. Na złożonym zaś oświadczeniu Z. B. z dnia 25 marca 2013 r. (k. 78-85 akt sprawy) nie ma podpisów tych wnioskodawców, a składający je pełnomocnik nie miał prawa powoływać się w tym przedmiocie na stanowisko C. J., L. G. i B. B., ponieważ nie był ich przedstawicielem. W aktach sprawy nie ma stosownego pełnomocnictwa. Nadto organ wskazał, iż działki aktualnie wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa a nie Gminy L., w ogóle nie powinny stanowić przedmiotu postępowania o jej zwrot toczącego się przed Starostą L., jako organem wyznaczonym postanowieniem Wojewody z dnia [...] r. Błędne wskazanie w tym postanowieniu działki nr [...] (jako działki podlegającej wyłączeniu spod orzekania Prezydenta Miasta L.) i tak skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie, bez potrzeby cofania wniosku. Jak wynika bowiem z odpisu zwykłego KW Nr [...] działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa a nie Gminy L.. Wobec tego – mając na uwadze art. 142 ust. 2 u.g.n. - w przypadku działki nr [...] Prezydent Miasta L. nie był stroną i w związku z tym nie powinien podlegać wyłączeniu. Analizując sprawę pod kątem postępowania dowodowego – organ odwoławczy - podniósł, że Starosta L. działając jako organ I instancji w zasadzie prawidłowo ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Uzupełnienia wymagał jednak materiał dowody w zakresie uzgodnień sposobu zabezpieczenia wierzytelności Gminy L., rozłożenia jej na raty, jak również brakujących plansz do planów realizacyjnych osiedla "R." i osiedla "B." stanowiących załączniki do decyzji zatwierdzający te plany, tj. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr. [...] i decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...]. Poprzestanie przez organ I instancji na prostym przyjęciu wyjaśnień Wydziału Architektury i Budownictwa UM L., iż w zasobach archiwalnych tego Wydziału nie ma przedmiotowych plansz, należy uznać za działania niewystarczające. Organ I instancji winien podjąć inne czynności zmierzające do odnalezienia tych plansz bądź ustalenia, że dokumenty te zaginęły. Uzupełnienia wymaga także materiał dowodowy w zakresie podziału działki nr [...] m.in. na działki [...]. Z "Mapy gruntów projektowanego zwrotu nieruchomości" oraz z wcześniejszych wycinków mapy ewidencyjnej obr. 15 ark. 3 i obr. 30 ark. 2 wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi, jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera dokumentacji podziałowej. Brak dokumentów z podziału działki nr [...] powoduje nieczytelność tej części ustaleń faktycznych. Wojewoda podniósł także, że stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to podstawowa zasada, która stwarza możliwość zwrotu nieruchomości, w przypadku gdy dana nieruchomość ma być użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia. Interpretacja tego "innego" celu jest kluczowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości. Przenosząc przedmiotowe rozważania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy należy udzielić jednoznacznej i wiążącej odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowanie obiektów osiedla mieszkaniowego "R." na terenie przyległego osiedla mieszkaniowego "B." jest użyciem wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, czy też jest dozwoloną (niezmieniającą charakteru) modyfikacją tego celu. W ocenie Wojewody ze względu na stwierdzone uchybienia sprawa winna być ponownie rozpoznana przez organ I instancji w myśl dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o powyżej wskazane dowody, a przede wszystkim o dowody prowadzenia uzgodnień w zakresie zastosowania jednej z form zabezpieczenia, w myśl dyspozycji art. 141 ust. 2 u.g.n., wyjaśni kwestię reprezentacji wnioskodawców postępowania odnośnie cofnięcia w części wniosku o zwrot nieruchomości, uzupełniając w tym przedmiocie akta sprawy o brakujące oświadczenia i pełnomocnictwa. Nadto organ I instancji dokona ponownej, pogłębionej analizy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, uwzględniającej najnowsze poglądy orzecznictwa. G. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w części dotyczącej jej uzasadnienia w zakresie, w jakim Wojewoda stwierdza, iż działki aktualnie wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa a nie Gminy L., w ogóle nie powinny stanowić przedmiotu postępowania o jej zwrot toczącego się przed Starostą L. jako organem wyznaczonym postanowieniem Wojewody z dnia [...] r., znak: [...]. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] r. w części dotyczącej jej uzasadnienia zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że błędne wskazanie w postanowieniu Wojewody z dnia [...] r., znak: [...]. działki nr [...] (jako działki podlegającej wyłączeniu spod orzekania Prezydenta Miasta L.), nie będzie skutkowało umorzeniem postępowania. Potwierdza to wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 456/09, w którym stwierdzono, że Starosta L. mając na uwadze postanowienie Wojewody o wyłączeniu Prezydenta Miasta L. i wyznaczeniu organu do rozpatrzenia sprawy nie mógł umorzyć postępowania w powyższym zakresie. Skoro Wojewoda działając na podstawie przepisów prawa wyznaczył Starostę L. do rozpatrzenia omawianej sprawy, to ten nie mógł już na tym etapie postępowania badać swojej właściwości, bo to już zostało przesądzone - przez organ wyższego stopnia. Starosta winien więc w całości rozpoznać i rozstrzygnąć przekazaną mu sprawę merytorycznie. Zatem Starosta L. był związany postanowieniem Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] 2011.US o wyznaczeniu go do rozpoznania sprawy m.in. w zakresie działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa. Postanowienie nie zostało bowiem w żaden sposób uchylone, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, iż Starosta L. mógł umorzyć postępowanie jako organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku. Pomimo, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest dla skarżącego korzystne to, zdaniem Prezydenta Miasta L., na aprobatę nie zasługuje uzasadnienie tej decyzji, w zakresie w jakim Wojewoda stwierdza, iż działki aktualnie wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa a nie Gminy L., w ogóle nie powinny stanowić przedmiotu postępowania o jej zwrot toczącego się przed Starostą L. jako organem wyznaczonym postanowieniem Wojewody z dnia [...] r., znak: [...]. Zdaniem Prezydenta Miasta L. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżący stoi na stanowisku, iż powyższe ustalenia, wskutek dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego, powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu, obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ocena organu I instancji, jest niepełna, przedwczesna i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Za słuszne należy również uznać stanowisko organu II instancji, że należy wyjaśnić kwestię reprezentacji wnioskodawców postepowania odnośnie cofnięcia w części wniosku o zwrot nieruchomości, uzupełniając w tym przedmiocie akta sprawy o brakujące oświadczenia i pełnomocnictwa, z uwagi na wagę tego dowodu i wymóg zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Analizowane postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". Stosownie bowiem do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.. W przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Przy czym należy także podnieść, że kwestia konieczności ustalenia stanu faktycznego w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości – wskazane przez organ odwoławczy - budzi przyjęcie pisma procesowego pełnomocnika jednego z wnioskodawców postępowania Z. B. jako oświadczenia o cofnięciu wniosku w zakresie części działki nr [...] oraz działki nr [...] (stanowiącej część działki nr [...]), przez wszystkich wnioskodawców, tj. poza Z. B. również przez C. J., L. G. i B. B.. Tymczasem C. J., L. G. i B. B., którzy – jak wynika z akt sprawy - nie byli w trakcie toczącego się postępowania reprezentowani przez pełnomocnika. Wnioskodawcy ci nie przedłożyli oświadczeń o cofnięciu wniosku. Na złożonym zaś oświadczeniu Z. B. z dnia 25 marca 2013 r. nie było podpisów tych wnioskodawców, a składający je pełnomocnik nie miał prawa powoływać się w tym przedmiocie na stanowisko C. J., L. G. i B. B., ponieważ nie był ich przedstawicielem. W aktach sprawy bowiem nie ma stosownego pełnomocnictwa. Ponadto na kwestię ustalenia prawidłowego stanu faktycznego wpływa również fakt – co także nie było kwestionowane przez stronę skarżącą - braku plansz do planów realizacyjnych osiedla "R." i osiedla "B." stanowiących załączniki do decyzji zatwierdzający plany, tj. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr. [...] i decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...]. Słusznie Wojewoda wskazał, że poprzestanie przez organ I instancji na prostym przyjęciu wyjaśnień Wydziału Architektury i Budownictwa UM L., iż w zasobach archiwalnych tego Wydziału nie ma przedmiotowych plansz, należy uznać za działania niewystarczające. Organ I instancji powinien bowiem podjąć inne czynności zmierzające do odnalezienia tych plansz bądź ustalenia, że dokumenty te zaginęły. Poza tym uzupełnienia wymaga także materiał dowodowy w zakresie podziału działki nr [...] m.in. na działki [...] i [...], co może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nieustalenie właściwie stanu faktycznego sprawy wyklucza na tym etapie postępowania zastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.s.g. Rozpatrywanie sprawy na podstawie ww. przepisów byłoby bowiem przedwczesne. Wskazać należy także, że jednak słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, że Starosta L., mając na uwadze postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nie mógł umorzyć postępowania. Został on bowiem wyznaczony do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej, jako organ właściwy w sprawie (właściwość ta nie wynika tutaj z właściwości rzeczowej, o której mowa w art. 20 k.p.a., ale jest to właściwość delegacyjna). Skoro Wojewoda wyznaczył Starostę L. do rozpatrzenia sprawy, to ten nie mógł już na tym etapie postępowania badać swojej właściwości, bo to już zostało przesądzone przez organ wyższego stopnia. Starosta winien więc w całości rozpoznać i rozstrzygnąć przekazaną mu sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011, sygn. akt I OSK 1154/10, publ. CBOSA). Ponadto należy wyjaśnić, wbrew twierdzeniu Wojewody – brak zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia należności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 u.s.g. stanowi kanwę dla zastosowania art. 138 § 2 kpa. Oparcie decyzji na wytknięciu organowi zaniedbania w tym zakresie nie mogło mieć miejsca także z tego powodu, że w ogóle brak jest podstaw do zamieszczania rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 140 ustawy. Rzeczywiście w literaturze, przytoczonej zresztą w decyzji Wojewody, uważa się, że postanowienie dotyczące formy zabezpieczenia powinno być składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości, co miałoby wynikać z tego, że decyzja ta stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (jeśli zastosowano tę formę zabezpieczenia), jak i z tego, że warunki rozłożenia zapłaty należności na raty (a więc i zabezpieczenie) powinny być przedmiotem takiej decyzji. Odmienne jednak stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 maja 2015r. (I OSK 2292/13 opubl. w CBOSA) zwrócił uwagę, że podstawą działania organu administracji jest norma prawa administracyjnego dająca podstawę do wszczęcia, prowadzenia postępowania i zakończenia go przez wydanie decyzji. Decyzja musi mieć zatem podstawę prawną, którą należy w niej wskazać – art. 107 § 1 kpa, zaś wydanie decyzji bez takiej podstawy powoduje, że jest ona dotknięta ciężką wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem żaden z przepisów ustawy nie daje organowi administracji podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Według NSA artykuł 142 ust. 1 ustawy wskazuje organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – art. 136, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej – art. 140 oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu – art. 140 ust. 2–4, art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu – art. 136 ust. 5. Już z tego tylko powodu, że ww. przepis wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności – bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń – organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. NSA zwrócił ponadto uwagę, że zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa zaś unormowań w tym zakresie nie posiada. Wspomniany artykuł 141 ust. 2 należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy (por. także podobny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2015r., I OSK 2169/13, opubl. w CBOSA, według którego z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu, poza przypadkiem hipoteki ). Powyższe stanowisko NSA Sąd w sprawie niniejszej w pełni podziela. Co prawda okoliczność ta wskazuje na brak uzasadnionych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kasacyjną. Jednak mając na uwadze inne wskazane powyżej uchybienia proceduralne, który mają wpływ na wynik sprawy, to należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja I instancji wymagała uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia innych przepisów prawa, które mogłoby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.