II SA/Lu 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Aeroklubu [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta wyraziła zgodę na nabycie w drodze darowizny do gminnego zasobu nieruchomości udziału w 1/3 części w nieruchomościach obejmujących działki nr 1271 o powierzchni 29,11 ha, nr 1274 o powierzchni 15,61ha, 1272 o powierzchni 33.01ha i 1273 o powierzchni 2,10 ha, stanowiący własność Skarbu Państwa, położonych w obrębie M., gmina. W skardze z dnia 26 stycznia 2013r., uzupełnionej pismem z dnia 25 maca 2013r., A. Z. Z., zarzucając powyższej uchwale rażące niedbalstwo polegające na nieprzestrzeganiu obowiązujących przepisów prawnych norm społecznych i obyczajowych, brak udokumentowania zamierzonych działań i spełnienia ich warunków, naruszenie granic korzystania ze swobodnego prawa własności w ramach współżycia społecznego poprzez naruszenie jego interesu prawnego, domagał się stwierdzenia jej nieważności. W szczególności uchwale zarzucono rażące naruszenie : - art. 13 ust. 2 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 44 pkt. 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym – w sytuacji, gdy przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia uchwały, a gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta; - art. 18 ust. 2 pkt. 9a ustawy o samorządzie gminnym – gdy zasady zbywania i nabywania nieruchomości zostały określone w uchwale Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości jest zbędna. Ponadto wspomniana uchwała nie przewiduje konieczności podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości do zasobu gminnego, wymaga natomiast zgody na dokonanie darowizny oraz wniesienie nieruchomości jako wkładu niepieniężnego do spółek; - § 1 ust. 1 i § 3 powołanej wyżej uchwały przez wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości w drodze darowizny i nie wskazanie celu na jaki nieruchomość ma zostać nabyta. Z całokształtu okoliczności wynika, że nieruchomość, której dotyczy uchwała zostanie wniesiona do spółki "P. L. Z. – M." Spółka z o.o z przeznaczeniem na urządzenie lokalnego lotniska użyteczności publicznej. Tymczasem przepis ten zakłada możliwość nabycia nieruchomości do realizacji zadań miasta w szczególności na cele budownictwa mieszkaniowego, budowy i utrzymania dróg, ochrony środowiska czy odtworzenia gminnego zasobu nieruchomości w celu uatrakcyjnienia oferty inwestycyjnej ; - art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2, 9 i 10 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 55 ust. 2 pkt. 3 ustawy prawo lotnicze przez zamiar prowadzenia na nieruchomościach wskazanych w uchwale działalności wykraczającej poza zadania użyteczności publicznej oraz niespełnienie przesłanek umożliwiających prowadzenie działalności przez Miasto poza sferą użyteczności publicznej. W ocenie skarżącego urządzenie lokalnego lotniska publicznego i jego utrzymanie mieści się w zakresie zadań własnych, a tym samym nie należy do zadań użyteczności publicznej. Niedopuszczalne jest zatem wyrażanie zgody na nabycie nieruchomości do gminnego zasobu w tym celu, nawet jeśli w treści uchwały wadliwie nie wskazano celu na jaki otrzymana nieruchomość ma być wykorzystana; - art. 6 ust.1, art. 8 ust. 1 i 2 o samorządzie gminnym oraz art. 27 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej przez naruszenie kompetencji zastrzeżonych dla Ministra właściwego do spraw transportu, który jest właściwy w sprawach funkcjonowania oraz rozwoju infrastruktury transportu w tym budowy lotnisk i portow lotniczych; -art. 55 ust.1 , ust. 3, art. 59 i art. 59a ustawy prawo lotnicze w sytuacji braku możliwości ewentualnego spełnienia przez Miasto lub spółkę "P. L. Z. – M.‘’ spółkę z o.o która ma zostać utworzona m.in. przez Miasto, warunków umożliwiających uzyskanie zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego na nieruchomościach opisanych w uchwale. Miasto nie przedstawiło żadnych konkretnych informacji dotyczących koncepcji powstania lotniska, źródeł finansowania inwestycji, sposobu pozyskania inwestora i planu rozwoju lotniska. Poza tym uchwała nie uwzględnia szeregu warunków prawa lotniczego wymagającego sporządzenia planu generalnego lotniska, stanowiącego plan jego rozwoju, programu jego wykorzystania, prognozy i planu organizacji ruchu lotniczego, informacji ekonomiczno – finansowych dotyczącej w szczególności obecnej i planowanej struktury własnościowej, przewidywanej rentowności i płynności podmiotu, planowanych opłat lotniskowych i planowanych dochodów z tego tytułu. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się na podjęcie uchwały przez podmiot publiczny przy braku jakiejkolwiek koncepcji działania lub pozostawienia jej tajną. Dodatkowo A. wyjaśnił, że wspomniane w uchwale działki położone są na terenie lotniska i znajdują się w jego posiadaniu od lat 70 – tych XX wieku. W 2007r. podpisał ze Starostą umowę użyczenia nieruchomości na okres 5 lat, natomiast 22 stycznia 2013r. umowę dzierżawy działki nr 1272. W latach 2005 – 2006 na działce 2074 wybudował m.in. budynek gospodarczy, natomiast w latach 2008- 2010 hangar z zapleczem socjalnym. Obecnie podejmuje czynności w celu uzyskania prawa własności lub użytkowania wieczystego tej działki. Uchwała narusza zatem jego interes prawny polegający na możliwości uzyskania tych praw bądź kontynuacji obecnego stanu prawnego. W ocenie skarżącego zmiana właściciela nieruchomości, nabycie ich do gminnego zasobu nieruchomości, a następnie wniesienie do utworzonej m.in. przez Miasto spółki spowoduje definitywne zakończenie możliwości korzystania z nich na dotychczasowych warunkach, powstanie znacznych szkód oraz możliwość utraty przez ten teren funkcji lotniska. W ocenie skarżącego podczas podejmowania uchwały nie uwzględniono zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według którego działka nr 1274 została zarezerwowana dla jego wyłącznej działalności oraz faktu, że jest on zarządzającym całością lotniska, a więc także pozostałymi działkami nr 1272 i 1273. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta stwierdził, ze zaskarżona uchwała została podjęta w związku z zamiarem Miasta, Gminy Z. i Powiatu Z. wykorzystania istniejącej bazy lotniskowej w M. k/Z. do zwiększenia udziału sektora turystyki w gospodarce Z., dzięki rozwojowi przedsiębiorczości, szczególnie w branżach związanych z turystyką i rekreacja oraz poprawy dostępności do dóbr kultury i obiektów turystycznych. Tak określony cel wpisuje się w zakres zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust.1 pkt.10 ustawy o samorządzie gminnym, obejmującym sprawy kultury fizycznej i turystyki w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych oraz zadań publicznych, zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie kultury fizycznej i turystyki. Zdaniem Prezydenta z art. 23 ust. 1 pkt. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost obowiązek uzyskania zgody zarówno co do zbycia jak i nabycia nieruchomości do zasobu. Podkreślono, że uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata nie odnosi się do przypadku objętego przedmiotem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002r. prawo lotnicze Prezydent wyjaśnił, że na założenie lotniska zwróci się dopiero mająca powstać spółka "P. L. Z. – M.’’. Zarówno zaskarżona uchwała jak i uchwała z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na podjęcie działań na rzecz powołania powyższej spółki mają charakter intencyjny i zostały podjęte w celu umocowania Prezydenta Miasta do przekazania Miastu udziału we wskazanych w uchwale nieruchomościach. Prezydent zaznaczył, że w dniu 22 stycznia 2013r. skarżący zawarł ze Starostą umowę, na mocy której stał się dzierżawcą części działki nr 1272 o powierzchni 2 ha, z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Według umowy dzierżawa miała się utrzymywać do czasu zawarcia umowy notarialnej przenoszącej własność działki na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że skarżący utracił tytuł prawny do korzystania z działek wskazanych w uchwale, a tym samym utracił również legitymację do jej zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. (II OSK 1127/05 LEX nr 1948940), naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną sytuacją", a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Inaczej mówiąc podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, sygn. akt III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Taki też pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02 OTK-A 2003/8/84) i z dnia 16 września 2008 r. ( SK 76/06 OTK-A 2008/7/121 ) dowodząc, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący A. naruszenia własnego interesu prawnego przedmiotową uchwałą upatruje w konieczności likwidacji dotychczasowej działalności i możliwości utraty przez teren objęty uchwałą funkcji lotniska, co byłoby konsekwencją uzyskania nieruchomości przez Miasto Z. i wniesienia ich do planowanej spółki " P. L. Z. – M.’’. W świetle art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w przedstawionych powyżej motywach trudno dopatrzeć się związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnego interesu prawnego samego A., które nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego uzasadniającego jego legitymację. Wniosku powyższego nie sposób wyprowadzić z przysługującemu skarżącemu tytułu dzierżawcy, tym bardziej, że na mocy umowy z dnia 22 stycznia 2013r. zawartej ze Starostą jest dzierżawcą jedynie części działki 1272 o powierzchni 2 ha. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrony własnego interesu prawnego w trybie wspomnianego przepisu może domagać się właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ale nie jego dzierżawca. Jego interes jest bowiem jedynie interesem faktycznym, rozumianym jako stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Dzierżawca zgodnie z art. 693 § 1 k.c. nie ma wprost prawa do gruntu, ale posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym ( ekonomicznym )( por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. II OSK 738/12 i podane tam orzecznictwo, wyrok z dnia 4 grudnia 2008r. II OSK 1529/07 oraz z dnia 7 października 2005 r. II OSK 75/05 wszystkie opubl. w CBOSA). W sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, stosownie do art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, że jest ona bezzasadna. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) skargę należało oddalić.