II SA/Lu 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz orzekło co do istoty sprawy uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania Z. N. zasiłku pielęgnacyjnego, zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], zwiększającą wysokość przyznanego zasiłku do kwoty 153 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ I instancji przyznał Z. N. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 144 zł na okres od dnia 1 września 2005 r. do odwołania. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r., podwyższającą od dnia 1 czerwca 2006 r. wysokość przyznanego stronie świadczenia do kwoty 153 zł. Uchyloną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. w ten sposób, że ograniczył do dnia [...] sierpnia 2008 r. czasokres przyznanego stronie początkowo bezterminowo zasiłku pielęgnacyjnego. Motywując to rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że Z. N. od dnia 1 września 2008 r., tj. od osiągnięcia 75 roku życia, pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS, co w świetle art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyklucza pobieranie przez nią zasiłku pielęgnacyjnego. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że skrócenie okresu, na jaki przyznano stronie świadczenie, powinno być dokonywane poprzez uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie, a nie przez jej zmianę. Niedopuszczalne – jak podkreślił organ – jest jednak uchylenie bądź zmiana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną. Tymczasem w niniejszej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji w istocie uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. właśnie z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 września 2008 r. (począwszy od miesiąca, w którym przyznano stronie dodatek pielęgnacyjny). Kolegium uznało zatem za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej oraz – wobec bezspornego faktu uzyskania przez stronę w dniu 1 września 2009 r. dodatku pielęgnacyjnego – uchylenie decyzji z dnia [...] października 2005 r. z mocą ex nunc, tj. od dnia orzekania przez organ odwoławczy. Organ II instancji podkreślił również, że jego decyzja nie stanowi podstawy do żądania zwrotu wypłaconych zasiłków pielęgnacyjnych za okres od 1 września 2008 r. i nie przesądza, czy w okresie tym doszło do nienależnego pobrania świadczenia. Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej organ odwoławczy przekroczył w niniejszej sprawie granice odwołania i w sposób nieuprawniony uchylił poza zaskarżoną decyzją organu I instancji również decyzję tego organu z dnia [...] października 2005 r., przyznającą jej zasiłek pielęgnacyjny. Jej zdaniem zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji może uchylić jedynie decyzję zaskarżoną odwołaniem, nie zaś decyzję z nią powiązaną. Nie jest on uprawniony do wkraczania w zakres kognicji organu I instancji, bowiem prowadziłoby to do pozbawienia strony kontroli instancyjnej. Skarżąca podniosła ponadto, że wprawdzie organ może uchylić decyzję przyznającą świadczenie rodzinne, jednak wówczas zobowiązany jest do uchylenia również decyzji zmieniających tę decyzję. Kolegium uchyliło zaś decyzję przyznającą jej zasiłek pielęgnacyjny, niekonsekwentnie pozostawiając w obrocie prawnym zmieniające tę decyzję w zakresie wysokości świadczenia rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśniając, że przedmiotowe rozstrzygnięcie miało na celu prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "u.ś.r.". Stosownie do tego unormowania organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Podkreślić należy, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie powyższego przepisu możliwe jest jedynie wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 u.ś.r. nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 u.ś.r., jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania (ex nunc). Ze względu na jej konstytutywny charakter, brak jest jakichkolwiek podstaw, by decyzja taka uchylała lub zmieniała decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, Lex nr 1131464). Z powyższych względów za zasadne należy uznać uchylenie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą organ ten zmienił na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w części dotyczącej okresu świadczeniowego wydaną wcześniej decyzję przyznającą skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Ograniczenie przez organ I instancji czasookresu przyznanego stronie świadczenia do dnia 1 września 2008 r. oznaczało bowiem w istocie zmianę decyzji przyznającej świadczenie z tym dniem. Orzekając w dniu 24 sierpnia 2012 r. organ I instancji zmienił zatem swoją decyzję z dnia 17 października 2005 r. z mocą wsteczną, co – jak wskazano powyżej – było nieuprawnione. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do weryfikacji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. Bezspornym jest bowiem, że od dnia 1 września 2008 r. skarżąca, poza zasiłkiem pielęgnacyjnym, pobierała również dodatek pielęgnacyjny, o czym świadczy chociażby pismo Naczelnika Wydziału Świadczeń Emerytalno-Rentowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] (k. 23 akt adm. I instancji). Nabycie uprawnienia do pobierania dodatku pielęgnacyjnego pozbawiało zaś skarżącą uprawnienia do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec powyższych okoliczności oraz faktu, że stan faktyczny niniejszej sprawy został przez organ I instancji ustalony prawidłowo, zaś materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, należy uznać, że organ odwoławczy był uprawniony do podjęcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji reformatyryjnej, którą uchylił ze skutkiem na przyszłość (ex nunc) decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2005 r. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie wykroczył w ten sposób poza granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice te zakreślała bowiem m.in. materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, tj. art. 32 ust. 1 u.ś.r., który wobec wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie uprawnia organ właściwy do alternatywnego uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Zaznaczyć ponadto należy, że celem zarówno zaskarżonej decyzji jak i uchylonej nią decyzji organu I instancji było pozbawienie skarżącej uprawnienia do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja czyniła to jednak z dniem 2 listopada 2012 r. (z chwilą jej wydania), zaś decyzja organu I instancji z dniem 1 września 2008 r. Decyzja organu II instancji jest zatem w istocie rzeczy korzystniejsza dla skarżącej. Wprawdzie organ II instancji powinien był wskazać w rozstrzygnięciu (osnowie) swej decyzji, że uchyla decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2005 r. z chwilą wydania zaskarżonej decyzji, jednakże uchybienie Kolegium w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Moment uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie został bowiem w sposób jednoznaczny określony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Uzasadnienie stanowi zaś integralną część decyzji. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie można rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie (por. J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna. Warszawa 1996, s. 132). Podkreślić wypada, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny było konieczne ze względu na ewentualne, późniejsze uznanie decyzją administracyjną świadczeń wypłaconych skarżącej na jej podstawie w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 2 listopada 2012 r. za nienależnie pobrane oraz nakazanie ich zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/05, Lex nr 187405; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 349/10, Lex nr 674666). Niemniej jednak należy zauważyć, że zaskarżona decyzja – co podkreślono w jej uzasadnieniu – nie rozstrzyga ostatecznie sprawy w przedmiocie uznania wypłaconych skarżącej świadczeń za nienależnie pobrane, jak i żądania ich zwrotu. Za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący niekonsekwencji organu odwoławczego polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2005 r. i jednoczesnym pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia. Decyzja zmieniająca winna być bowiem odczytywana łącznie z decyzją zmienianą, co oznacza, że w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zmienianej, upada również decyzja ją zmieniająca, jako bezpośrednia z nią związana. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)orzekł, jak w sentencji wyroku.