II SA/Lu 209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] I. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Pismem z dnia 22 kwietnia 2012r. wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlaneg, T. i I. K. domagali sie wyjaśnienia sprawy rozpoczętego przez sąsiadów, T. i Z. W., remontu budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości G. Wyjaśnili, że wspomniany budynek zlokalizowany jest w większości na działce nr 1505, jednak częściowo, na 1,6m, znajduje sie również na ich działce nr 1504. Remont prowadzony jest nie tylko bez ich zgody, ale ponadto w odległości 50cm od granicy ich działki postawiono przybudówkę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami) odmówił nałożenia na T. i Z. W. określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ ustalil, że przedmiotowy budynek, wybudowany w latach 30-tych ubiegłego wieku, znajduje się na działce nr 1505, jest drewniany, parterowy, niepodpiwniczony z dachem dwuspadowym - z odprowadzeniem wód opadowych na działkę. W dniu 30 stycznia 2012r. właściciele dzialki T. i Z. W. zgłosili w Starostwie Powiatowym w K. zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie budynku. Ponieważ organ nie wniósł sprzeciwu, w kwietniu 2012r., zgodnie z terminem podanym w zgłoszeniu, rozpoczęto ich realizację. Podczas kontroli przeprowadzonej 17 października 2012r. stwierdzono, że zdemontowano dotychczasowe pokrycie dachu wraz z drewnianymi łatami, więźbę dachową zaimpregnowano środkami grzybobójczymi i ogniochronnymi, na całej połaci dachu położono paroizolację, a na niej drewniane łaty; wyremontowano istniejący komin poprzez uzupełnienie spoin, otynkowanie i obłożenie płytkami klinkierowymi; w miejsce płyt eternitowych położono nowe pokrycie dachu z blachy dachówko – podobnej, wykonano obróbki blacharskie dachu oraz zamontowano rynny i rury spustowe z PCV z odprowadzeniem wód opadowych na teren własnej nieruchomości. Do wykonania pozostały roboty związane z dociepleniem ścian zewnętrznych budynku i ich malowaniem, wymianą drzwi wejściowych, remontem ścian fundamentowych oraz wykonaniem opaski odwadniającej wokół budynku z wyłączeniem elewacji od strony działki sąsiedniej nr ew. 1504. Po analizie zdjęć budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz stanu w dniu kontroli, organ doszedl do wniosku, że inwestorzy wykonali roboty objęte zgłoszeniem, zapewniając dodatkowo odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowej na własną nieruchomość. Uznał rownież, że wspomniane roboty stanowily remont budynku. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia wlasności działki nr 1504 organ stwierdzil, że sprawy dotyczące rozgraniczeń nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a przebieg granicy działki może być weryfikowany jedynie w postępowaniu cywilnym. Zakres przewidzianych robót nie ma natomiast wpływu na ewentualne naruszenie własności skarżących, ponieważ nie wykracza poza obrys istniejącego budynku. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Również ten organ, wskazując na zdjęcia z okresu przed rozpoczęciem jego remontu oraz protokół oględzin z dnia 17 października 2012r. uznał, że budynek nie został rozbudowany, nie zwiększono okapu od strony sąsiedniej działki nr ewid. 1504 i nie dokonano dobudowy do budynku ganku, co podnosili właściciele działki nr 1504. Według niego roboty budowlane należy określić jako remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, a nie stanowiący bieżącej konserwacji. Prowadzone są na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem oraz w sposób nie powodujacy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Stąd też brak jest postaw do postępowania w trybie naprawczym, określonym w art. 50 i 51 prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. zarzucil decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7,77 i 107 kpa przez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, błędną wykładnię przepisów prawa budowlanego przez uznanie, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie prawidłowo dokonanego zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na uznaniu, że budynek z okresu przed rozpoczęciem jego remontu nie zostal rozbudowany i nie zwiększono okapu od strony jego działki. Zdaniem skarżącego w budynku powiększono dach, co powoduje spływ wód opadowych na jego nieruchomość oraz dobudowano do niego drewnianą zadaszoną przybudówkę, łączącą się z dachem i graniczącą z jego działką o około 50 cm. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyl, co następuje : Argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczywiście stosownie do art. 29 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków nie wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 30 ust.1 pkt. 2 ustawy roboty te wymagają zgłoszenia, co też inwestorzy uczynili składając Staroście Kraśnickiemu stosowne zgłoszenie w dniu 30 stycznia 2012r. Tyle tylko, że wbrew przekonaniu organów nadzoru budowlanego nie ma podstaw do akceptacji poglądu, według którego opisane w nim roboty budowlane, wyczerpują w całości pojęcie remontu, jakim posługuje się art. 3 pkt. 8 Stosownie do tego przepisu przez remont uznaje się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Jeśli przeanalizować roboty, jakie miały zostać zrealizowane, oczywistym się staje, że wyczerpują one nie tylko definicję remontu, ale również przebudowy zawartą odpowiednio w art. 3 pkt. 7a ustawy, rozumianą jako wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmianami parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak : kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Do tego rodzaju robót należy zaliczyć zdemontowanie obicia ścian zewnętrznych z desek, wykonanie ich docieplenia z wełny mineralnej czy wykonanie nowego obicia. Są to nowe elementy, nie polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku, ale zmierzające do podwyższenia komfortu jego użytkowania, zmieniające jego parametry użytkowe i techniczne. Co więcej, część robót polegających na impregnacji więźby dachowej i lat, uzupełnieniu spoin, otynkowaniu i obłożeniu elementami klinkierowymi komina, pomalowaniu elewacji budynku, wykonaniu orynnowania dachu, obróbek blacharskich, wykonanie tynku cementowego ścian fundamentowych i obłożenie ich elementami klinkierowymi lub innymi fasadowymi czy wykonanie opaski odwadniającej wokół budynku powinna zostać zakwalifikowana jako bieżąca konserwacji budynku. Wprawdzie przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia bieżącej konserwacji, to jak zauważono w komentarzu do ustawy prawo budowlane ( pod redakcją Andrzeja Glinieckiego Wyd. LexisNexis 2012 str. 222-223 ) należy odwołać się do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( Dz. U Nr 74, poz. 836 ze zmianami ). Remont i bieżąca konserwacja budynku mają zapewnić utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania, utrzymanie wymaganego stanu estetycznego, zgodne z przeznaczeniem użytkowanie budynku i znajdujących się w nim pomieszczeń oraz urządzeń związanych z budynkiem, a w szczególności warunków w zakresie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną, ochronę przeciwpożarową oraz odprowadzanie ścieków i usuwania odpadów stałych. Jako naprawę główną określono remont polegający na wymianie co najmniej jednego elementu budynku, natomiast za naprawę bieżącą uznaje się okresowy remont elementów budynku, który ma na celu zapobieganie skutkom ich zużycia i utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym. Wobec trudności w odróżnieniu remontu od bieżącej konserwacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. ( II OSK 704/05 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) słusznie zaznaczył, że zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim wymaga odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia. W każdym jednak razie w świetle art. 3 pkt 8 ustawy trzeba uznać, że przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu, a do tego sprowadza się wykonanie wspomnianych robót. W świetle przepisów ustawy na tego rodzaju roboty nie jest natomiast wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Przy takim założeniu, przynajmniej do opisanych już robót, kwalifikowanych jako przebudowa, nie ma zastosowania art. 30 ust.1 pkt.2 w związku z art. 29 ust.2 pkt.1 ustawy, a w konsekwencji na ich wykonanie inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Uwaga powyższa nie ma natomiast znaczenia dla zastosowania trybu naprawczego. Zarówno bowiem przy wadliwym zgłoszeniu, gdy organ właściwy, z powodu błędnej ich kwalifikacji, nie zgłosił sprzeciwu do części zgłoszonych robót budowlanych nie będących budową, jak i przy braku pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego, która nie jest zaliczona do budowy, zastosowanie znajduje art. 50 i 51 wspomnianej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. II OSK 143/11 opubl. w CBOSA). Inaczej jednak należałoby ocenić wykonanie ganku czy drewnianej przybudówki oraz zmiany konstrukcji dachu, na które wskazuje skarżąca. W takim bowiem przypadku roboty budowlane należałoby traktować jako budowę budynku, rozumianą jako jego rozbudowa i nadbudowa, które wobec nie wymienienia w art. 29 ust.1 ustawy, wymagały pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia uniemożliwiałby z kolei prowadzenie do tych robót postępowania naprawczego o jakim stanowi art. 51 ustawy, a zastosowanie powinien mieć art. 48 ustawy. Z treści przeprowadzonych w sprawie oględzin nie wynika jednak, aby zmieniono konstrukcję dachu, czy dobudowano ganek. Obecna podczas oględzin w dniu 15 maja 2012r. pełnomocnik skarżącego Z. K. nie wniosła żadnych uwag co do opisanego w protokole stanu budynku, a odmowę jego podpisania motywowała usytuowaniem budynku częściowo na działce skarżącego. Budowa ganku czy zmiana konstrukcji dachu nie została ujawniona również podczas oględzin w dniu 17 października 2012r. Pełnomocnik skarżącego, mimo zawiadomienia o terminie oględzin nie wziął w nich udziału, zupełnie niezrozumiałe są zatem zarzuty, sformułowane w uwagach z dnia 28 października 2012r. do protokołu robót. jakoby podczas oględzin nie dano wiary jej wyjaśnieniom, za wiarygodne przyjmując wyjaśnienia składane przez inwestorów. Również wbrew temu, co twierdził pełnomocnik skarżących akta sprawy zawierają materiał zdjęciowy przedmiotowego budynku przed rozpoczęciem robót i po wykonaniu dachu w stanie opisanym w protokole z dnia 15 maja 2012r., z którego można sądzić o braku podstaw do kwestionowania przedstawionych w nim wniosków. Oczywiste jest, że organy nadzoru budowlanego dysponują odpowiednią wiedzą pozwalająca na samodzielną ocenę wykonywanych robót budowlanych. Ta zaś sprowadzała się do stwierdzenia o braku naruszenia przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych oraz ich wykonaniu w sposób nie powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, albo zagrożenie środowiska. Z tego powodu nie było podstaw do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 51 ust.1 pkt. 2, a tym bardziej do wskazanego w art. 51 ust.1 pkt.1. Odmiennego wniosku nie sposób opierać na mocno akcentowanym przez skarżącą zarzucie naruszenia prawa własności działki 1505 przy realizacji robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Nie pozbawia to jednak możliwości skorzystania przez niego z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego. W takim przypadku pokrzywdzony może jednak dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. II OSK 532/08 oraz podane tam orzecznictwo i literatura, z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2140/10 – LEX nr 1138086; z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07 - LEX nr 468751; z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1632/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II OSK 1350/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu zdaje się nawiązywać także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 - ONSAiWSA 2011/2/22 ) w której uznano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem w tym postępowaniu nie bada się kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać ponadto, że roboty prowadzone są w już istniejącym budynku, którego budowa, według oświadczeń, prowadzona była w latach 30 – tych ubiegłego wieku. Do ochrony zaś prawa własności w tym przypadku – tj. po zrealizowaniu inwestycji – także nie są już właściwe, jak już wyjaśniono, organy nadzoru budowlanego, ale sąd powszechny na drodze postępowania cywilnego. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r, poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.