II SA/Lu 218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 3 lutego 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek M. B. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 16 grudnia 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 15 lipca 2010r., ustalającej na rzecz S. K. warunki zabudowy dla działki nr ...położonej przy ul. O. i ul. K. S. w K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku myjni portalowej oraz obiektu myjni bezdotykowej z czterema stanowiskami dla samochodów osobowych, utwardzenie komunikacji wewnętrznej i terenu wokół obiektów, budowę zjazdu z ul. K. S. oraz budowę przyłączy: gazowego, energetycznego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Kolegium uznało, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza K. W postępowaniu organ ustalił, że przeprowadzona analiza obszaru dawała podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzono wówczas, że inwestycja dotyczy zabudowy usługowej o charakterze nieuciążliwym, a zabudowa ta nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową i da się pogodzić z funkcją mieszkaniową. We wniosku o stwierdzenie nieważności M. B. zarzuciła, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jej zdaniem, żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie nowej zabudowy w postaci myjni samochodowej. W obszarze analizowanym nie ma usług o funkcji zbliżonej, a myjnia nie stanowi kontynuacji funkcji, ale wręcz jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Realizacja myjni może także spowodować obniżenie wartości działek sąsiednich, w tym działki skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. ustalającej warunki zabudowy stwierdziło, że nie ma podstaw uzasadniających uwzględnienie wniosku, ponieważ nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ ustalił, że z analizy urbanistycznej wynika, że przedmiotową inwestycję planuje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie organ ten opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" jako obszar stanowiący urbanistyczną całość oraz za szerokim pojęciem "kontynuacji funkcji", dopuszczając przy zabudowie mieszkaniowej zabudowę towarzyszącą, którą może być, zdaniem Kolegium, również myjnia samochodowa, która będzie służyć głównie mieszkańcom osiedla. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, organ nie orzeka na nowo co do istoty sprawy, lecz wyłącznie bada to czy decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością, określonymi w art. 156 kpa. Z tego względu, Kolegium nie uwzględniło wniosku M. B. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty " w celu zbadania pod względem merytorycznym i formalnym decyzji burmistrza". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca ponownie wyraziła stanowisko, że warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, dlatego warunki zabudowy nie powinny być wydane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta: została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. (art. 156 § 1 kpa). Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ nie rozpoznaje sprawy w całości na nowo, ale bada ją wyłącznie w zakresie wskazanej we wniosku podstawy nieważności. Prawidłowo uznał organ administracyjny, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności potwierdzające, że kwestionowana przez skarżącą ostateczna decyzja Burmistrza K. z dnia 15 lipca 2010r. jest dotknięta wadą nieważności, co wymagałoby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca M. B. wskazywała mianowicie na rażące naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, poprzez dopuszczenie lokalizacji myjni samochodowej w terenie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. (art. 61 ust. 1 ustawy). Należy podkreślić, że powołany przepis ma charakter bezwzględny, co oznacza, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH Beck, Warszawa 2006, s. 490). Tylko zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo wyraźnej, rażącej jej sprzeczności z obowiązującymi przepisami mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organ prawidłowo uznał, iż zarzuty skarżącej, że organ wadliwie zinterpretował pojęcie "działki sąsiedniej" i "kontynuacji zabudowy" poprzez dopuszczenie w zabudowie mieszkaniowej - jako funkcji uzupełniającej – funkcji usługowej (myjni samochodowej) – nie świadczą o rażącym naruszeniu przez organ prawa. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym – jak zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – przyjmuje się szerokie rozumienie tych pojęć: ani więc pojęcie "działki sąsiedniej" nie ogranicza się do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną, ani pojęcie "kontynuacji zabudowy" nie oznacza konieczności zabudowy identycznej z dotychczasową (por. wyroki WSA: II SA/Kr z dnia 30 listopada 2010r., II SA/Łd z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Gd 496/10 z dnia 10 listopada 2010r., II SA/Bd 263/10 z dnia 22 czerwca 2010r., II SA/Bk 439/09 z dnia 6 maja 2010r. oraz NSA - II OSK 710/09 z dnia 6 maja 2010r.). W zabudowie mieszkaniowej jest więc dopuszczalna zabudowa usługowa, pełniąca funkcję uzupełniającą (por. wyroki WSA: II SA/Łd 1024/10, II SA/Ke 616/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r., II OSK 943/09, "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej" W ocenie Sądu, dopuszczalne jest więc lokalizowanie w takiej zabudowie również myjni samochodowej, która – jak wskazał organ – będzie służyła głównie mieszkańcom osiedla. Wobec szerokiej wykładni tych pojęć, zarzut skarżącej, iż lokalizacja myjni w terenie zabudowy mieszkaniowej stanowi rażące naruszenie prawa, nie zasługuje więc na uwzględnienie - rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem tylko wówczas, gdy jest ono oczywiste, niezbite. W związku z powyższym, skoro kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera wad, które by ją dyskwalifikowały, to nie mogła być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja, odmawiająca stwierdzenia jej nieważności jest więc prawidłowa, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).