II SA/Lu 22/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr. [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczącym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art.17 ust.1a). Przywołane przesłanki to przesłanki pozytywne, od wystąpienia których uzależnione jest prawo świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże art.17 ust. 5 ustawy zawiera także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ((art.17 ust.5 pkt.2 lit. a).Na tę właśnie przesłankę negatywną powołał się organ I instancji odmawiając przyznania M. F. świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło to stanowisko, podnosząc, że świadczenie pielęgnacyjne M. F. nie przysługuje nie tylko z uwagi na to, iż osoba wymagająca opieki pozostaje z związku małżeńskim, ale również z uwagi na to, że skarżąca nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec swojego męża J. (art.17.ust.1 pkt 2). W sprawie niniejszej w ocenie organów orzekających nie budzi wątpliwości, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – mężem. Skarżąca jako żona nie należy do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (art.17.ust1), bowiem nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do swojego małżonka. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przeanalizowało uregulowania zawarte w dziale III kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zatytułowanego "Obowiązek alimentacyjny" wywodząc, że przepisy tego działu nie przewidują istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Unormowany został jedynie obowiązek alimentacyjny pomiędzy małżonkami rozwiedzionymi lub małżonkami, w stosunku do których orzeczono separację. Ponadto organ orzekający podkreślił, iż organy administracji publicznej nie mogą pominąć obowiązującego nadal przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odmówić stosowania przepisu, który korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził dotychczas jego niekonstytucyjności , nie uczynił tego zwłaszcza wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn, akt P 27/08, ani w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt. OP 41/07. W ocenie Kolegium w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a poza tym wyroki sądowe nie są źródłem prawa i tym samym nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. Można natomiast posiłkować się tezami w nich sformułowanymi i argumentacją w nich zawartą dla wsparcia swego rozstrzygnięcia, jeżeli orzeczenie takie zapadło w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarł także pouczenie skierowane do skarżącej o przysługujących jej formach pomocy wynikających z art. 42 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca M. F. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 i 7 kpa, także prawa materialnego tj. art. 17 ust.1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca przedstawia sytuację rodzinną i majątkową, podnosząc, że organy orzekające w tej sprawie były co do tych okoliczności zorientowane. Powołując także orzecznictwo sądów administracyjnych, szeroko odnosi się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Podkreśla, że w wielu przytoczonych orzeczeniach zastosowano wykładnię prokonstytucyjną, a niektóre Samorządowe Kolegia Odwoławcze same przyznają świadczenia pielęgnacyjne małżonkowi osoby niepełnosprawnej kierując się ogólną linią orzecznictwa i wykładnią celowościową przepisów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona , ponieważ organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt.2 lit. a w związku z art.17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr.139, poz. 992 z poźn. zm.). W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, że skarżąca M. F. zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem J. F. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże w ocenie organów orzekających skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego (art. 17 ust. 1ustawy) Jako podstawę rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. NR.139, poz. 992 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn.akt.P2 27/07 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.17 ust.1 ustawy w zakresie, w jakim umożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy wystąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca pominął bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków, zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego ,co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości. Taka regulacja godzi dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt. P 23/05,Trybunał zwrócił uwagę, że świadczenia pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej oraz zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wskutek omawianego orzeczenia Trybunału doszło do zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym brzmienia art.17 ust.1 na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 223, poz.1456). Wówczas art. 17 ust.1 otrzymał brzmienie, że świadczenie pielęgnacyjne tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie ograniczył rozumienia obowiązku alimentacyjnego według art.128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W świetle tych przepisów małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Ustawodawca nie posługuje się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego ( co zostało bardzo mocno podkreślone przez Kolegium Samorządowe w uzasadnieniu decyzji). Jednakże w orzecznictwie (wyrok SN z 24 sierpnia 1990 r., sygn I Cr 442/90,OSNC1991, z .10-12,poz,124), jak i doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze anologii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (vide: H. Ciepła, B .Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Zychowicz "Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz Warszawa 2000, s.118). W związku z powyższym uznać należy, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale i prawnych. Wyżej przestawione stanowisko zaprezentowane zostało m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 373/09 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, które w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga także fakt, że z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (syg. akt.P 27/07) wynika, że stwierdzona została niekonstytucyjność jedynie art.17 ust.1 ustawy , gdyż tylko takie ramy kognicji Trybunału zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności zwrócono uwagę na art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a tej ustawy. Wobec takiego stanowiska Trybunału stwierdzić należy, że wprawdzie powołany wyrok dotyczył konkretnego pytania prawnego, lecz bezpośrednio dotyczy także zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, może być podstawą do stwierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby , która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Taka interpretacja powołanego przepisu niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu interpretacja ta, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. nie zasługuje na akceptację. W tym przypadku przywołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art.128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki), który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.(vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009r., II SA/Po 513/09,wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009r.,VIII SA/Wa 373/09). Za poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. (sygn. akt I SA/Wa 7/09) stwierdzić należy, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w art.17 ust.5 pkt.2 lit. a ustawy, w okresie sprzed wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymagało odczytania w kontekście treści art.17 ust.1 tej ustawy, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość .Świadczenie to przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, zaś w przypadku zawarcia związku małżeńskiego przez to dziecko, umieszczenia go w rodzinie zastępczej , czy też innej placówce zapewniającej całodobową opiekę na niepełnosprawnym dzieckiem uprawnienie rodziców albo opiekunów faktycznych z woli ustawodawcy wygasało. Po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny tak rozumiane znaczenie omawianego unormowania musiało ulec zmianie, bowiem poszerzony został krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Podsumowując stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym – zmienionym na skutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt. P 27/07) i znowelizowania ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność, iż skarżąca M. F. wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącą . Zatem przedstawiona w zaskarżonej decyzji interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego uznana została za błędną, zaś zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię co miało wpływ na wynik sprawy Sąd uznał za uzasadnione. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art.145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.