II SA/Lu 222/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO.II.41/1736/ŚR/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Siennica Różana z dnia 22 listopada 2023 r., nr OPS.SR.5211.41.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz W. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO.II.41/1736/ŚR/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania W. P. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] (dalej także jako: Wójt) z dnia 22 listopada 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 3 stycznia 2023 r. W. P. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Wójta z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną – J. P. (k. 10 akt admin.). Decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z 13 stycznia 2023 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną J. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 349/23, uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta z 13 stycznia 2023 r. W dniu 22 listopada 2023 r. Wójt wydał decyzję, którą odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną – J. P., która wymaga stałej i całodobowej opieki innej osoby. Organ I instancji wskazał, że skarżący w dniu 30 listopada 2022 r. zawarł umowę dzierżawy gruntów rolnych, przekazując w użytkowanie posiadane gospodarstwo rolne i zrezygnował z jego prowadzenia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Wójt przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako: u.ś.r.). Wskazał, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji. Wójt wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał jednak, że nie można przyznać świadczenia z pominięciem wskazanego powyżej przepisu. W dniu 22 grudnia 2023 r. do Kolegium wpłynęło pismo organu I instancji wraz z odpisem aktu zgonu J. P., z którego wynika data śmierci – 16 grudnia 2023 r. (k. 159 akt admin.). Kolegium decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że śmierć osoby niepełnosprawnej, którą opiekuje się wnioskodawca, uniemożliwia prowadzenie wszczętego postępowania i zakończenia go merytorycznym rozstrzygnięciem. Organ II instancji stanął na stanowisku, że z chwilą śmierci żony, skarżący utracił prawo do występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a organ do rozstrzygnięcia tej kwestii. Kolegium wskazało, że istotne znaczenie ma data śmierci żony odwołującego tj. 16 grudnia 2023 r. Śmierć nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (tj. 22 listopada 2023 r.), lecz przed rozpatrzeniem odwołania. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że zobligowany jest do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie odwoławcze się bezprzedmiotowe z uwagi na zgon osoby niepełnosprawnej wymagające opieki, podczas gdy w sprawie nie odpadł materialny element stosunku prawnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 lipca 2023 r. w sprawie ze skargi W. P. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 15 marca 2023 r. i decyzję Wójta z 13 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że Kolegium trafnie skorygowało błąd Wójta, gdyż decyzję nieprawidłowo oparto na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien był mieć to na uwadze i kierując się treścią art. 153 p.p.s.a. uznać, że przepis ten nie może stać się podstawą rozstrzygnięcia. Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji z 22 listopada 2023 r. wadliwe nie wskazało na błąd organu w tym zakresie. Należy zatem podkreślić, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niezachowanie kryterium daty powstania niepełnosprawności, określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane jest natomiast stanowisko, że skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją RP (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/14, z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 910/16, z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1090/16). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zobowiązany był uwzględnić powyższe stanowisko, wyrażone już przez Sąd w sprawie II SA/Lu 349/23. Wójt powinien także przyjąć przeprowadzoną przez Sąd wykładnię pojęcia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego i dokonać w tym zakresie wyczerpujących ustaleń. Sąd wskazał, że organ ponownie zbada fakt rezygnacji skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym, a także zweryfikuje wskazaną w oświadczeniu datę rezygnacji, a w sytuacji, gdy uzna, że skarżący zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, ponownie oceni, czy stan zdrowia żony skarżącego i związany z tym zakres świadczonej opieki nakazują przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby można przypisać taką skalę, zakres i intensywność, które wymagałyby ze strony opiekuna całkowitej rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku, organ ma do dyspozycji środki dowodowe, określone zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych (m. in. oględziny, przesłuchanie świadków, dowody z dokumentów). Organy obu instancji nie zastosowały się w pełni do wytycznych Sądu, którymi były związane. Wójt badał sytuację rodzinną i majątkową dzieci J. P., co nie ma w niniejszej sprawie doniosłego znaczenia, ponieważ obowiązek alimentacyjny męża względem żony wyprzedza obowiązek dzieci względem rodzica, zatem także obowiązek opieki spoczywa w pierwszej kolejności na współmałżonku, a jego konsekwencją jest pierwszeństwo prawa do świadczenia. Konieczność sprawowania stałej i całodobowej opieki nad żoną skarżącego nie wzbudzała wątpliwości organu I instancji. Wójt wskazał także, że to skarżący opiekuje się J. P.. Odnosząc się do wytycznych Sądu, organ stwierdził, że strona zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad żoną. Jednakże Wójt ponownie wadliwie odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast Kolegium umorzyło postępowanie z uwagi na śmierć żony skarżącego. W związku z powyższym należy wskazać, że – zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania zachodzi tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 960/21 i cyt. tam orzecznictwo). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji i w stanie faktycznym ustalonym przez organy nie występują przesłanki uniemożliwiające merytoryczne załatwienie wniosku skarżącego. Oczywistym jest jednak, że śmierć osoby wymagającej opieki wywołuje istotny skutek w sprawie, gdyż zawsze będzie determinowała końcową datę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (ust. 4). Oczywiste jest, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustaje wraz ze śmiercią osoby, nad którą sprawowana jest opieka. W przypadku wcześniejszego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, śmierć niepełnosprawnego członka rodziny, nad którym sprawowana jest opieka, stanowi okoliczność, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.s.r., będącą podstawą do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną – osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika, że J. P. zmarła 16 grudnia 2023 r., czyli niewątpliwie przed rozpoznaniem sprawy przez Kolegium. Okoliczność ta nie czyni jednak zbędnym dokonania przez Sąd oceny legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, a w szczególności nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Skoro bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, aktualna pozostaje ocena, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku do dnia śmierci jego żony (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 851/22). Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w cytowanym przez Kolegium uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 536/21. W toku postępowania nie stwierdzono wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci pobierania świadczenia emerytalno-rentowego (w tym zakresie por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 448/22). Kwestią wymagającą ustalenia w istocie był zakres opieki nad żoną skarżącego i zweryfikowanie czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz ewentualnie daty rezygnacji z jego prowadzenia. Okoliczności te mogą zostać ustalone również po śmierci osoby, którą opiekował się skarżący. Nie istnieją zatem przeszkody natury faktycznej lub prawnej do rozpoznania wniosku skarżącego. W przypadku stwierdzenia, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozytywne i nie zachodzi żadna negatywna przesłanka, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane od dnia zaistnienia takiego stanu (najwcześniej od daty złożenia wniosku) do daty śmierci J. P.. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i wnioski, w szczególności organy uwzględnią wiążące je stanowisko w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazany przepis nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugiej sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania tj. wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika w wysokości 480 zł, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).