II SA/Lu 238/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 lutego 2025 r. znak: SKO.41/3635/LI/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości złożonej z działek o nr ewid:[...] i [...], położonej przy ul. [...] w L., z pasem drogowym na działce nr [...] (ul. W. Ł. - droga gminna) – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 15 kwietnia 2024 r., złożonego przez T. B. S. "N. D." Sp. z o.o. z siedziba w L. (dalej także jako: "inwestor", "skarżący" lub "[...]"). Prowadząc postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem Prezydent Miasta L., w oparciu o art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W toku postępowania do organu wpłynęło pismo E. B. (będącego stroną postępowania), reprezentującego grupę mieszkańców dzielnicy D. w L., zamieszkujących w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem inwestora. W piśmie tym wyrażono sprzeciw wobec realizacji przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, przeprowadzona analiza obszaru wykazała jednak możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Organ podkreślił, że sporządzony przez uprawnioną osobę projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przekazany do właściwych organów uzgadniających i uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia, w tym uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. dokonane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] E. B. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wyraził stanowisko, iż planowana inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu dobrego sąsiedztwa oraz narusza zasady utrzymywania ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nie tworzy harmonijnej całości. Autor odwołania powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Aadministracyjnego w L. z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 48/15, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Prezydenta Miasta L. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na innej nieruchomości położonej na terenie dzielnicy D. w L.. Stwierdził, że stanowisko wyrażone w tym wyroku dotyczy analogicznej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obrębie nieruchomości usytuowanej w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej. Według Sądu, budynek mieszkalny wielorodzinny, z uwagi na swoje rozmiary, tworzy dominantę urbanistyczną wobec pozostałych budynków usytuowanych w jednostce urbanistycznej, jaką jest dzielnica "D. ". Rozpatrując odwołanie Kolegium uznało je za zasadne. Na wstępie swych rozważań organ odwoławczy przytoczył treść wybranych przepisów u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, a także treść przepisu przejściowego art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako "zm.u.p.z.p."). Następnie przypomniał, że wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr: [...] o pow. 4186 m2 i [...] o pow. 242 m2 (łącznie 4428 m2), stanowiących własność G. L., o projektowanej maksymalnej powierzchni zabudowy - 1280 m2 i maksymalnej powierzchni biologicznie czynnej - 1659 m2. We wniosku wskazano, że w projektowanych budynkach ma się znajdować 36 lokali mieszkalnych. Ponadto inwestor podał następujące parametry projektowanej zabudowy: szerokość elewacji frontowej - maksymalnie 54 m (nie podając, czy parametr ten dotyczy jednego, czy obu budynków), liczba kondygnacji nadziemnych - 4, bez kondygnacji podziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 10 m, wysokość głównej kalenicy - 14 m, kąt nachylenia dachu: od 30° do 75°, rodzaj projektowanego dachu - dwuspadowy, projektowany układ głównych połaci dachu - symetryczny, projektowany kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki - równoległy. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej ww. wnioskiem, została wydana niezgodnie z prawem. Jako zasadny Kolegium oceniło przede wszystkim zarzut odwołania dotyczący niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada ta realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jeden dwukondygnacyjny budynek wielorodzinny (na działce nr [...]). W granicach obszaru analizowanego znajdują się natomiast 43 budynki mieszkalne jednorodzinne i cztery budynki mieszkalne wielorodzinne. Teren inwestycji jest praktycznie z czterech stron otoczony budynkami jednorodzinnymi i tworzy enklawę pośród tych budynków. Jedynie od strony północnej z terenem tym sąsiaduje bezpośrednio budynek mieszkalny wielorodzinny dwukondygnacyjny zlokalizowany na działce nr [...]. Ponadto Kolegium podniosło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanych budynków wielorodzinnych, winna być ustalona zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 2003 r.). W decyzji organu pierwszej instancji powyższe parametry ustalono następująco: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 10 m, wysokość głównej kalenicy - 12 m (pkt 3 lit. "d" i "e"). Tymczasem z analizy wynika, że średnia wysokość elewacji frontowych wynosi: dla budynków mieszkalnych - 7,8 m, dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych - 8,3 m, a dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 8,1 m. Natomiast wysokość kalenicy wynosi: dla budynków mieszkalnych - 9,4 m, dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych - 10,0 m, dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 9,0 m. W ocenie organu drugiej instancji, brak jest podstaw w analizie do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na 10 m, a wysokości głównej kalenicy na 12 m, tj. do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Powyższe pozwalałoby na realizację budynku czterokondygnacyjnego, co koliduje z przeważającą zabudową dwu i trzykondygnacyjną. Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się tylko dwa budynki mieszkalne czterokondygnacyjne. Organ odwoławczy zakwestionował także wyznaczoną w decyzji organu pierwszej instancji szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Na podstawie sporządzonej analizy Kolegium ustaliło, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych waha się od 6,0 m do 12,5 m, natomiast szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych waha się od 12,0 m (jeden budynek) do 44,5 m (trzy budynki). Średnia szerokość elewacji budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 11,1 m, średnia szerokość elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi także 11,1 m, natomiast średnia szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 36,4 m. W pkt 3 lit. "c" zaskarżonej decyzji przyjęto natomiast - opierając się wyłącznie na średniej szerokości elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych - 36,4 m dla każdego z budynków, pomijając szerokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które przeważają w obszarze analizowanym. W ocenie organu drugiej instancji, narusza to przepis § 6 rozporządzenia z 2003 r. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze tak ukształtowany obszar działek sąsiednich, brak jest uzasadnionych podstaw by uznać, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzasadniała ustalenie powyższych parametrów zabudowy w nawiązaniu do najwyższych i najszerszych spośród wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że budynki mieszkalne wielorodzinne na działce nr [...], z uwagi na swoje rozmiary tworzą dominantę urbanistyczną wobec pozostałych budynków usytuowanych w jednostce urbanistycznej, jaką jest dzielnica D. w L.. W żaden sposób nie można więc uzasadnić wniosku, że analiza urbanistyczna dawała podstawę do wyznaczenia innej wysokości i szerokości budynków, niż wynika to z § 7 ust. 3 i § 6 rozporządzenia z 2003 r. Ponadto stanowi to nieuzasadnione zwiększenie intensywności potencjalnej zabudowy. Organ odwoławczy przywołał wybrane fragmenty uzasadnienia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] sierpnia 2024 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że w postanowieniu tym stwierdzono (m.in.), iż: "Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie układu urbanistycznego "Miasta Ogrodu" [...], domów jednorodzinnych Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz układu urbanistycznego kolonii domów pracowników bankowych, ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta L., ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków. (...) Rozparcelowana w drugiej połowie lat 20-tych XX wieku na terenach majątku [...] dzielnica mieszkaniowa, o układzie urbanistycznym nawiązującym do idei "miasta-ogrodu" do końca okresu międzywojennego wypełniana była wyłącznie zabudową jednorodzinną, bliźniaczą lub szeregową. (...) W okresie powojennym część wolnych placów w centrum dzielnicy, przeznaczonych początkowo pod budynki użyteczności publicznej, wykorzystano pod budowę wielorodzinnych bloków w konwencji socrealistycznej. Podobnie w okresie po II wojnie światowej, także w czasach nam bliższych, stało się z częścią nieruchomości na południe od ulicy [...]. Dzielnica o dużym obszarze do wybuchu II wojny światowej została zagospodarowana tylko częściowo, poszczególne działki sukcesywnie zabudowywane były do lat 80-tych XX wieku, a w niektórych miejscach pozostały jeszcze do dziś nieliczne, puste posesje." Mając na uwadze treść uzasadnienia ww. postanowienia, Kolegium nie zgodziło się z jego rozstrzygnięciem, tj. pozytywnym uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że uzgodnienie to nastąpiło w niewłaściwej formie, tj. w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., a powinno być w formie pisma, gdyż postanowienie wydane zostało z upoważnienia Prezydenta Miasta L., tak jak i zaskarżona decyzja, a ten sam organ nie może sam sobie uzgadniać projektu własnej decyzji. Reasumując Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponadto decyzja narusza § 6 i § 7 rozporządzenia z 2003 r. Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego. W treści skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię przepisów, tj. "art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit." u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 rozporządzenia z 2003 r., co doprowadziło do błędnej oceny funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, na której planowana jest Inwestycja i uznania, że narusza ona zasadę dobrego sąsiedztwa; - naruszenie prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co wyraża się zwłaszcza w uznaniu, że inwestycja nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący podniósł, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna, należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. W ocenie inwestora, dominująca w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bowiem bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Zdaniem [...], na terenach miast normalnym zjawiskiem jest sytuowanie zabudowy wielorodzinnej w pobliżu zabudowy jednorodzinnej. Nie powinna więc budzić wątpliwości możliwość dopuszczenia innych niż średnie cech zabudowy, co zresztą wynika z brzmienia przepisów § 6 ust. 2, i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. W ocenie skarżącego, inwestycja nie zaburza dotychczas istniejącego ładu przestrzennego, przeciwnie może wpłynąć pozytywnie na okoliczny ład przestrzenny porządkując go i uzupełniając o estetyczną kompozycję spełniającą tożsamą funkcję co okoliczne budynki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu. Przypomnieć należy, że postępowanie zakończone kontrolowaną przez Sąd decyzją zostało wszczęte wnioskiem [...] z dnia 15 kwietnia 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości złożonej z działek o nr ewid.[...] i [...], położonej przy ul. [...] w L., z pasem drogowym na działce nr [...] (ul. W. Ł. - droga gminna). Przedmiotowy wniosek podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."). Prawidłowo przy tym odnotowano w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na treść przepisu przejściowego art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. przed 24 września 2023 r., a nadto znajduje zastosowania obowiązujący od tej daty przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a u.p.z.p. Data złożenia wniosku wszczynającego postępowanie przesądzała ponadto o tym, że w sprawie należało zastosować rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie z 2003 r."), pomimo że z dniem 26 listopada 2024 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Wynika to z treści § 12 nowego rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Jeżeli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. przesłankom, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z kolei niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wprost wynika z treści tego unormowania, ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w nim przesłanek. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy spełnienia przez projektowaną zabudowę przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Zasada ta wprowadza - jako wymóg dla ustalenia warunków zabudowy - obowiązek wykazania, że planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z dotychczas istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Oceny spełnienia tej przesłanki dokonuje się w obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem (w brzmieniu miarodajnym dla sprawy,obowiązującym przed 24 września 2024 r.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W ocenie Sądu, analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu będąca załącznikiem decyzji organu pierwszej instancji, została co do zasady sporządzona prawidłowo. Zasadnie natomiast zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziła ocena tego opracowania dokonana przez Prezydenta Miasta L.. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Kolegium, wedle którego prawidłowa ocena sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej winna skutkować zakwestionowaniem zachowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak z części tekstowej, jak i z części graficznej sporządzonej analizy jednoznacznie wynika, że w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego zdecydowanie dominującą formą zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jeden dwukondygnacyjny budynek wielorodzinny (na działce nr [...]). W granicach obszaru analizowanego znajdują się natomiast 43 budynki mieszkalne jednorodzinne i cztery budynki mieszkalne wielorodzinne. Teren inwestycji jest praktycznie z czterech stron otoczony budynkami jednorodzinnymi i tworzy enklawę pośród tych budynków. Jedynie od strony północnej z terenem tym sąsiaduje bezpośrednio budynek mieszkalny wielorodzinny dwukondygnacyjny zlokalizowany na działce nr [...]. Ocena zachowania zasady dobrego sąsiedztwa na gruncie rozpoznawanej sprawy wymagała zatem zastawienia projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z ww. ustaleniami dotyczącymi obszaru analizowanego. Przy czym w ramach tej oceny należało uwzględnić obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa zabudowa powinna odpowiadać wszystkim elementom charakterystyki urbanistycznej, a więc nie tylko funkcji dotychczasowej zabudowy, lecz również jej parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także linii zabudowy. Nadto powinna odpowiadać charakterystyce architektonicznej zabudowy już istniejącej, a więc jej gabarytom i formie architektonicznej. Wbrew zatem stanowisku inwestora oraz ocenie organu pierwszej instancji, o zachowaniu w niniejszej sprawie zasady dobrego sąsiedztwa nie mógł przesądzać wyłącznie brak kolizji pomiędzy funkcją dominującej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, a funkcją projektowanej zabudowy wielorodzinnej. O spełnieniu tego warunku nie mogło przesądzać też ustalenie, że w obszarze analizowanym w niewielkiej ilości występują budynki mieszkalne wielorodzinne. Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to w świetle definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy, że tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19). Przy czym niezgodne z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p., a więc zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, byłoby pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/09). Co do zasady rację ma skarżący wskazując na brak kolizji pomiędzy funkcją zabudowy wielorodzinnej a funkcją zabudowy wielorodzinnej. Funkcje obu tych form zabudowy są bowiem w istocie tożsame. Czym innym jest jednak brak kolizji pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną, czym innym zaś to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 188/24; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 856/24). Występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny (wyroki NSA: z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20; z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II OSK 21/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ponadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2350/24, iż pomimo że zwykle zabudowa jednorodzinna może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną, to jednak odmiennie należy oceniać sytuację, gdy zabudowa wielorodzinna ma być wprowadzona na zasadzie tzw. zabudowy plombowej na terenie jednolicie dotychczas zagospodarowanym pod zabudowę jednorodzinną. W takiej sytuacji zabudowa wielorodzinna godzi w ład przestrzenny, nie tworzy bowiem harmonijnej całości z otoczeniem (por. także wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23 oraz w wyroku z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1373/21). W ocenie Sądu, analogicznie należy ocenić przypadek, gdy zabudowa wielorodzinna została zaprojektowana w obszarze, w którym zdecydowanie przeważa zabudowa jednorodzinna, a jedynie nielicznie – w granicach obszaru analizowanego, lecz z dalszej odległości od terenu inwestycji – występują pojedyncze budynki wielorodzinne. Wprowadzenie w takim obszarze kolejnej zabudowy wielorodzinnej (zwłaszcza o parametrach odbiegających od średnich wartości parametrów budynków w obszarze analizowanym), prowadziłoby bowiem do pogłębienia zróżnicowania architektonicznego, zatem nie byłoby działaniem zmierzającym do osiągnięcia ładu przestrzennego będącego naczelnym celem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak właśnie ocenić należy inwestycję będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Jak już wyżej wskazano, że sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że teren objęty wnioskiem inwestora stanowi niezabudowaną enklawę otoczoną z czterech stron zabudową składającą się z 19 budynków jednorodzinnych i tylko jednego budynku wielorodzinnego (na działce nr [...]), przy czym jest to budynek dwukondygnacyjny, podczas gdy wniosek inwestora dotyczy budynków posiadających 4 kondygnacje nadziemne. Również w dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna. Łącznie bowiem w granicach obszaru analizowanego znajdują się 43 budynki mieszkalne jednorodzinne i jedynie cztery budynki wielorodzinne. Zauważyć ponadto należy, że z przepisów rozporządzenia z 2003 r. wynika, iż punktem odniesienia dla ustalenia większości parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy powinny być średnie wartości ustalone dla obszaru analizowanego, aczkolwiek prawodawca dopuszcza pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Przepisy powołanego rozporządzenia przewidują możliwość odstępstw od średnich wartości w obszarze analizowanym m.in. przy ustalaniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej - § 6 ust. 2 i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 4. Odstępstwo od parametrów średnich powinno jednak każdorazowo wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 887/20; z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17). W niniejszej sprawie wartości ww. parametrów planowanej zabudowy postulowane przez inwestora – jak wynika z ustaleń sporządzonej analizy – istotnie odbiegają od średnich wartości tych parametrów w obszarze analizowanym. Maksymalna szerokość elewacji frontowej została określona we wniosku jako 54 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 10 m, zaś wysokość głównej kalenicy – 14 m. Tymczasem ze sporządzonej analizy wynika, że średnia wysokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 7,4 m, zaś średnia wysokość kalenicy - 9,4 m. Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,1 m. Organ pierwszej instancji uwzględnił postulowaną przez inwestora wartość parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznaczając jego maksymalną wartość na poziomie 10 m. Wysokość głównej kalenicy wyznaczył na 12 m. Szerokość elewacji frontowej (do 36,4 m) organ ustalił natomiast w oparciu o średnią wartość tego parametru obliczoną wyłącznie w oparciu o nieliczne budynki wielorodzinne w obszarze zabudowanym, pomijając w tym zakresie średnią szerokość elewacji frontowej budynków jednorodzinnych. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowane przez Prezydenta Miasta L. odstępstwa od średnich wartości przy wyznaczeniu powyższych parametrów nie znajdują żadnego uzasadnienia w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Pomimo, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił w całości w tym zakresie postulatów inwestora, w ocenie Sądu dopuszczenie powyższych parametrów na poziomach wskazanych w decyzji pierwszoinstacyjnej - w zestawieniu z faktem, iż planowana zabudowa wielorodzinna miałaby mieć charakter zabudowy plombowej w obszarze zdominowanym zabudową jednorodzinną - tym bardziej nie pozwala uznać za możliwe harmonijne wkomponowanie spornej inwestycji w istniejące otoczenie urbanistyczne, z zachowaniem zasady proporcjonalności i ładu przestrzennego. W tych okolicznościach jako zasadne jawi się twierdzenie organu odwoławczego, iż planowana zabudowa wielorodzinna na działce nr [...], w razie jej zrealizowania, stanowiłaby dominantę urbanistyczną wobec pozostałych budynków usytuowanych w jednostce urbanistycznej, jaką jest dzielnica D. w L.. Sporna inwestycja godziłaby tym samym w zastany ład przestrzenny. Słusznie wskazał organ odwoławczy, iż powyższa ocena znajduje oparcie w treści uzasadnienia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] sierpnia 2024 r. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium zakwestionowało rozstrzygnięcie organu uzgadniającego, wyrażające się w pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko, iż ustalenia zawarte w uzasadnieniu ww. postanowienia pozostają w sprzeczności z jego rozstrzygnięciem, skoro z ustaleń tych wynika, iż obszar dzielnicy [...] w L., ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta L., został utworzony jako układ urbanistyczny "miasta-ogrodu" pierwotnie wypełniany wyłącznie zabudową jednorodzinną, bliźniacza lub szeregową, zaś w późniejszym czasie (w okresie powojennym) uzupełniany o nieliczne budynki wielorodzinne wykonane w konwencji socrealistycznej w obrębie wolnych placów przeznaczonych początkowo pod budynki użyteczności publicznej. Powyższe ustalenie wzmacnia stanowisko, iż projektowane, czterokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne nie wpisują się w zabudowę typową dla układu urbanistycznego "[...]". Prawidłowo przy tym Kolegium zakwestionowało celowość ww. uzgodnienia dokonanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., skoro organem właściwym do jego dokonania pozostaje w okolicznościach niniejszej sprawy ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji postępowania administracyjnego. Podsumowując, Kolegium prawidłowo i zachowaniem wymogów wynikających z przepisów postępowania administracyjnego oceniło zgromadzony materiał dowodowy i zasadnie w wyniku tej oceny zakwestionowało stanowisko Prezydenta Miasta L. co do spełnienia przez projektowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnione było tym samym podjęcie przez Kolegium decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekającej uchyleniu uwzględniającej wniosek inwestora decyzji organu pierwszej instancji oraz o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: [...]