II SA/Lu 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi J. S. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.) oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity w Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S.S na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], zobowiązujące państwa M. i S. S. do przedłożenia, w terminie do 31 maja 2009r., oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót przy realizacji budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. G. w B., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009r., (sygn. akt II SA/Lu 439/09), który uchylił poprzednie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia S. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w ocenie Sądu, naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., a także art. 136 i 138 k.p.a. Ponadto Sąd podniósł, że organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie dowodowe w znacznej części, przeprowadził je bez udziału wszystkich stron postępowania, ponieważ odebrał M i S. S. możliwość zakwestionowania prawidłowości jego przeprowadzenia, czym naruszył art. 10 i 79 § 1 k.p.a. Sąd wskazał także, że rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji powinien określić, czy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czy też możliwe jest "sanowanie" braku tych ustaleń w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprzez "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w trybie art. 136 k.p.a., mając także na uwadze konieczność uwzględnienia wymogów wynikających z przepisów k.p.a., regulujących ustalanie faktów sprawy. W konsekwencji tych ustaleń organ podejmie rozstrzygnięcie na gruncie art. 138 k.p.a. Mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ odwoławczy ponownie rozpatrzył zażalenie S.S. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie nakazu przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje jednoznacznego uzasadnienia w zebranym przez PINB w Biłgoraju materiale dowodowym. Powzięcie przez organ nadzoru budowlanego wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, o których mowa w powołanym art. 81c ust. 2, musi wynikać z dokonanego przez ten organ postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie, wskutek działania S. S, przeprowadzenie dowodu z oględzin nie miało miejsca. Przeprowadzenie takiego dowodu - zgodnie z obowiązującymi zasadami Kpa - jest, zdaniem organu II instancji, niezbędne. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w omawianej sprawie wymaga w znacznym stopniu uzupełnienia, należało wobec tego zaskarżone postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. J. i A.S.w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako zawierającego błędne, nieprawdziwe i niezgodne ze stanem faktycznym dane dotyczące budynku sąsiada. Skarżący podnoszą, że S. S. dokonał prac budowlanych polegających na rozbudowie budynku, którymi spowodował zagrożenie dla ich mienia, zdrowia i życia. Strony domagają się doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem i zlikwidowania zagrożenia. Ich zdaniem postępowanie w omawianej sprawie było prowadzone nierzetelnie i stronniczo. Poza tym wskazują, że żadne przepisy prawa budowlanego nie dopuszczają takich odstępstw, jakich dopuścił się ich sąsiad przy rozbudowie budynku, którą dokonał "bez wymaganego pozwolenia na budowę i po dokonaniu zgłoszenia o zakończeniu robót". Kwestionują ustalenia organu: co do stanu technicznego rozbudowanego budynku, wskazując na obniżenie wód gruntowych na tym terenie, w zakresie przeprowadzonych pomiarów, co do wymiarów spornego budynku i jego odległości od ich działki, a także co do usytuowania garażu i "tarasu". Podnoszą, że S. S. dokonał obniżenia terenu, poprzez "wypłacenie posadowienia fundamentów", które spowodowało, że wody opadowe spływają na ich działkę, co również może stanowić dla nich i ich mienia poważne zagrożenie. Wnoszą, o przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego z udziałem wszystkich stron i usunięcie istniejącego zagrożenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009r., sygn. akt II SA/Lu 439/09, który uchylił poprzednią decyzję tego organu z dnia z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie przedłożenia przez M. i S. oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r., II SA/Ol 443/09, publ. LEX nr 501813). Organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracyjny przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. Wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., I OSK 1850/07, publ. LEX nr 526070). Należy pamiętać, że bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. Wyrok NSAz dnia 6 maja 2009r., II OSK 691/08, publ. LEX nr 574442). W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie, a orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009r. nie zostało wzruszone w żadnym trybie. W związku z tym organ odwoławczy rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009r., sygn. akt II SA/Lu 439/09, który nakazał zbadanie przez organ II instancji, czy w przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, mając na uwadze w szczególności art. 10, 15 i 136 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...], przyjął stanowisko, że w omawianej sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym stopniu jest niezbędne. Mając na uwadze wspomniany wyrok i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uznał, że ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o które zostało wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wadliwe i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z akt sprawy działania organu I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego, były niewystarczające, organ odwoławczy już w poprzednim postępowaniu (przed wydaniem decyzji z dnia [...].) przeprowadził postępowanie dowodowe w znacznej części. Zakres tego postępowania okazał się na tyle szeroki, że nie stanowił postępowania uzupełniającego, a w istocie jedyne postępowanie dowodowe w sprawie. Organ odwoławczy przeprowadził w dniu 23 kwietnia 2009r. kontrolę spornego budynku w trybie art. 81a ustawy Prawo budowlane. W jej wyniku ustalił, że na działce nr 43 usytuowany jest budynek mieszkalny w bardzo dobrym stanie technicznym, wykończony i użytkowany. Budynek w istniejącym stanie został przyjęty do użytkowania w 2000r. bez sprzeciwu, a jego stan techniczny nie budzi żadnych wątpliwości. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w przypadku kiedy nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót przy realizacji omawianego budynku mieszkalnego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje prawnego oraz faktycznego uzasadnienia, należało zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 13 października 2009r., którym uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uznał, że postępowanie administracyjne, jako postępowanie dwuinstancyjne wymaga przeprowadzenia i zbadania prawidłowości tego postępowania przed organem I i II instancji. Zatem ponownie organ odwoławczy, nie mógł sam rozstrzygać sprawy merytorycznie. Pełnym materiałem dowodowym dysponował bowiem tylko organ II instancji, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej, jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji objęte było brakami tego rodzaju, które nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to istotę powyższej zasady, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. W sytuacji bowiem, kiedy organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji (por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009r., II SA/Ol 64/09, publ. LEX nr 550247). Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe rozważania, działanie organu w przedmiotowej sprawie było zgodne z prawem. Należy tutaj także zauważyć, że art. 138 k.p.a. wskazuje na zamknięty katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie musiał wydać decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ubocznie należy wskazać, że kwestie dotyczące zagrożenia spowodowane spływającymi wodami opadowymi z działki sąsiedniej nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, kwestia ta nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i nie jest uregulowana w przepisach prawa budowlanego, ale może być przedmiotem odrębnego postępowania. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zatem skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych względów należało orzec, jak w sentencji wyroku.