II SA/Lu 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty o z dnia [...] r. Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako Prawo budowlane), Starosta B. orzekł o niezbędności wejścia przez inwestorów – S. i M. W. na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. Przedmieście Błonie 59 w T. oznaczonej nr geod. 2429, stanowiącej własność A. Z., w celu wykonania robót budowlanych, polegających na otynkowaniu ściany granicznej budynku mieszkalnego, położonego przy ul. Przedmieście Błonie 61 w T. na działce oznaczonej nr geod. 2430. Nadto, w decyzji organ wskazał, że przedmiotowe roboty należy wykonać w okresie od 18 do 30 czerwca 2012 r., korzystając z pasa gruntu o szerokości 1,5 m wzdłuż całej długości budynku mieszkalnego inwestorów, a po zakończeniu robót teren nieruchomości sąsiedniej należy uporządkować doprowadzając go do stanu poprzedniego oraz naprawić powstałe szkody na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Państwo W. zwrócili się do właściciela nieruchomości sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście na teren ich nieruchomości celem wykonania ww. robót budowlanych, lecz jej nie uzyskali. W związku z tym organ stwierdził, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót tynkarskich, wyjaśniając nadto, iż wykonanie otynkowania ściany jest niezbędne, gdyż pozostawienie nieotynkowanej ściany powoduje jej niszczenie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. Z., podnosząc, iż nie wyraża zgody na wejście przez sąsiadów na jego działkę celem wykonania przedmiotowych prac. Wyjaśnił, iż na jego działce, obok domu sąsiadów rosną wiśnie, które w pełni owocują, a wejście sąsiada na ten teren spowoduje ich zniszczenie. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda L. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestorów. W sprawie zachodzą bowiem przesłanki określone w art. 47 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia tych warunków, właściwy organ rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Jak podniósł organ inwestorzy przed wystąpieniem do organu podjęli próbę uzyskania zgody sąsiada na wejście na jego działkę, która okazała się bezskuteczna. W tej sytuacji zasadnym było wydanie zaskarżonej decyzji. Nadto organ podniósł, iż kwestia przebiegu granicy działki nie ma wpływu na możliwość udzielenia przedmiotowego zezwolenia, gdyż organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do kwestionowania granic działek uwidocznionych na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję A. Z. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym jego zastosowaniu w sytuacji gdy brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestorów oraz art., art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem, zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania robót budowlanych przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Organ nie ustalił natomiast, czy na wykonanie tynków zewnętrznych inwestor posiada pozwolenie na budowę. W tym zakresie skarżący dodał, iż przedmiotowy budynek w stanie pierwotnym nie posiadał wykonanych tynków zewnętrznych, zatem wykonanie takich robót nie stanowi obecnie remontu budynku i dlatego wymaga udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto skarżący podniósł, iż organ w nienależyty sposób określił sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a wskazany w decyzji pas 1,5 m gruntu jest niewystarczający by w sposób bezpieczny dokonać montażu rusztowań, tym bardziej, że po działce skarżącego wzdłuż przedmiotowego budynku przebiega napowietrzna linia energetyczna, a tej kwestii organy zupełnie nie analizowały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody wszystkie niezbędne w sprawie okoliczności zostały zbadane i wyjaśnione. Nadto dodał, iż tynk zewnętrzny stanowi warstwę ocieplającą, na której wykonanie w budynku o wysokości do 12 m, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wymagane jest zgłoszenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty B., zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej była legalność rozstrzygnięcia zezwalającego S. i M. W. na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej dz. nr ewid. 2429 należącej do A. Z. - w celu otynkowania ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestora nr ewid. 2430 - obie działki położone w T. W związku z tym na wstępie należy wskazać, iż instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona w art. 47 Prawa budowlanego ma charakter szczególny, co już winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Charakter ten wynika przede wszystkim z tego, że wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi w istocie do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, iż odbywa się to w określonym czasie i z zastrzeżeniem obowiązku naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie organy w wadliwy sposób dokonały wykładni art. 47 Prawa budowlanego i dodatkowo zaniechały ustalenia istotnych okoliczności, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. I tak zgodnie z treścią stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia przepisu, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1); w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ na wniosek inwestora w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). W świetle przywołanej regulacji organ - rozważając dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - zobowiązany jest do zbadania: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne, oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę bądź zaakceptowanym przez organ zgłoszeniem. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że inwestorzy zmierzali do uzgodnienia ze skarżącym warunków wejścia na jego nieruchomość oraz korzystania z niej na czas prowadzenia przedmiotowych prac. Wskazuje na to treść pisma z dnia 18 listopada 2011 r. skierowanego przez nich do skarżącego (vide: k. 2 akt administracyjnych organu I instancji). Z uwagi jednak - jak można sądzić - na znaczny stopień skonfliktowania stron nie było możliwe uzgodnienie powyższych warunków. Jak natomiast przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 Prawa budowlanego, spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podstawie tego przepisu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1819/09). Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Op 201/07). Jak już wyżej wskazano, próba zawarcia porozumienia w przedmiotowym zakresie nie powiodła się. Zatem prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji, że zostały podjęte starania o uzyskanie zgody, lecz były one bezskuteczne. Jednakże jak wskazano już wyżej, brak zgody na wejście na grunt właściciela nieruchomości sąsiedniej nie jest wystarczającą przesłanką wydania przez organ zgody w trybie omawianego przepisu. Kolejną przesłanką jest również niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, celem wykonania określonych prac budowlanych oraz potrzeba ich wykonania. Co do pierwszej dodatkowej przesłanki, to nie może budzić wątpliwości, iż warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekt, na którym mają być wykonane prace, znajduje się na granicy działki lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie, który to warunek w niniejszej sprawie bezspornie istnieje. Natomiast, co najistotniejsze w przedmiotowej sprawie, potrzeba wykonania prac budowlanych powinna wynikać z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Zasadnie w tym zakresie podniósł skarżący, iż zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania robót budowlanych lub prac przygotowawczych, przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy tylko takich robót lub prac, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Chodzi tu zatem przede wszystkim o te prace lub roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę lub, które podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do treści art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Innymi słowy wydanie zezwolenia, o którym stanowi art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Pogląd ten powszechnie prezentowany jest w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., II OSK 15/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Po 242/07), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Przyjęcie zaprezentowanego stanowiska winno zatem skutkować tym, że organ na wstępnym etapie postępowania powinien ustalić zakres planowanych przez inwestora prac budowlanych, których wykonanie łączy się z koniecznością wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Następnie organ powinien dokonać oceny czy do planowanych prac znajduje zastosowanie ustawa Prawo budowlane. Dopiero pozytywne stanowisko w tym przedmiocie łączyć się może z zastosowaniem do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. A contrario brak wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia winno skutkować wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia żądanego zezwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie natomiast ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie ustalił, czy zaplanowane przez inwestorów prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz czy inwestorzy podjęli starania w tym zakresie. Brak takowych ustaleń stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uchybienie wymienionym przepisom doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Warto również nadmienić, iż wskazane przez Sąd związanie udzielenia zgody na wejście na teren sąsiedni z uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia wynika z faktu, iż stanowiąca przedmiot sprawy regulacja prawna zamieszczona jest w Prawie budowlanym i jako taka odnosi się jedynie do kwestii regulowanych tą ustawą. Zakres zaś stosowania - Prawa budowlanego określony jest w art. 1 tejże ustawy i odpowiada pojęciu ściśle rozumianego prawa budowlanego, jako zespołu przepisów prawnych regulujących proces budowlany. Z tego względu przez prace przygotowawcze lub roboty budowlane, o których jest mowa w art. 47 ust. 1 i 2 należy rozumieć tylko takie prace lub roboty, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Dlatego też inne prace wyłączone z regulacji Prawa budowlanego nie mogą korzystać z instytucji Prawa budowlanego, lecz winny ewentualnie znaleźć ochronę w przepisach prawa cywilnego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt II sentencji). Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do wyżej poczynionych uwag, podda ocenie zakres zaplanowanych do wykonania prac i ustali, czy prace te wymagają pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia oraz czy inwestor legitymuje się odpowiednim rozstrzygnięciem ewentualnie w sytuacji przyjęcia, że planowane roboty nie są objęte zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę umorzy postępowanie, co uczyni również w sytuacji wykonania przedmiotowych prac. Dokonując zaś kwalifikacji zaplanowanych prac organ uwzględni, iż art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem "robót budowlanych", które zostało z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. I tak, ilekroć w ustawie mowa jest o robotach budowlanych, należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowa obejmuje zaś roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Natomiast pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Jednocześnie wątpliwa jest ocena organu odwoławczego wyrażona w odpowiedzi na skargę, iż tynk zewnętrzny stanowi warstwę ocieplającą, na której wykonanie - z tego powodu - wymagane jest zgłoszenie (art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). W tym bowiem zakresie niezbędna jest całościowa analiza przepisów art. 28 - 31 Prawa budowlanego. Regulacja ta przewiduje jako zasadę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na rozpoczęcie robót budowlanych. Następnie ustawodawca wymienił przypadki budowy i wykonywania robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wreszcie, wymieniono przypadki budowy i robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wśród tych robót ustawodawca nie wymienił jednak robót tynkarskich, nawet wskazując przypadki robót budowlanych, zwolnionych od pozwolenia na budowę i niewymagających zgłoszenia. Tym samym tynkowanie ściany można by uznać za ocieplenie budynku jedynie w sytuacji zastosowania technologii tworzącej warstwę izolacyjną, a nie estetyczną i ochronną przed działaniem czynników atmosferycznych, którą tworzy wykorzystanie samej zaprawy cementowo-wapiennej.