II SA/Lu 281/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Spółki G. w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki G. w L. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na "G." Zarządzanie Nieruchomościami Spółka z o.o. z siedzibą w L. jako zarządcę nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. W. 5, obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego tego budynku oraz znajdujących się w nim poszczególnych lokali mieszkalnych nr 1, 2, 4, 5, 11, 12, 14, 17, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 31, 34, 35, 37, 39, 41, zakreślając termin do 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowego budynku, powziął wątpliwości co do jego stanu technicznego wobec czego postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. zobowiązał zarządcę budynku "G." Zarządzanie Nieruchomościami Spółka z o.o. do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku. W złożonej ekspertyzie technicznej wskazano natomiast istnienie szeregu usterek budowlanych takich jak pęknięcia ścian zewnętrznych i wewnętrznych, zawilgocenia ścian, zalanie sufitów, zapadnięcia kostki brukowej obok schodów zewnętrznych oraz na stopniach schodów zapadnięcie opaski. Według autora ekspertyzy wymienione usterki nie wpływają na bezpieczeństwo użytkowania, ale mogą prowadzić do pogorszenia stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku przez korozję biologiczną i chemiczną. W ocenie organu powyższe ustalenia powiązaniu z art. 61 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uzasadniają wydanie decyzji nakazującej usunięcie tych usterek. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "G." Zarządzanie Nieruchomościami Spółka z o.o. Jej zdaniem organ błędnie ustalił podmiot odpowiedzialny za stan techniczny budynku. W tym zakresie podniosła, że w przedmiotowym budynku funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, która ma kompetencje jedynie w zakresie nieruchomości wspólnej. Natomiast wszystkie lokale wymienione w decyzji są lokalami wyodrębnionymi i mają określonych właścicieli. Tym samym lokale te pozostają poza możliwością działania wspólnoty, a także pokrywania wszelkich kosztów ich utrzymania, w tym utrzymania we właściwym stanie technicznym. Odwołująca zarzuciła ponadto wyznaczenie zbyt krótkiego czasu na wykonanie określonych prac wskazując w tym zakresie na trwający okres zimowy, który nie sprzyja takim pracom oraz brak środków finansowych na ich wykonanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy w części merytorycznej oraz uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, orzekając jednocześnie o nowym terminie wykonania obowiązku wyznaczonym na dzień 30 września 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych. Przede wszystkim poza sporem jest, że przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy przedłożona ekspertyza, która zaleca usunięcie wymienionych usterek zgodnie z opisaną technologią, celem przywrócenia budynku do należytego stanu technicznego. Organ odwoławczy zaznaczył, iż dyspozycja art. 66 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego, co w zasadzie wyklucza ingerencję dotyczącą znajdujących się w nim poszczególnych lokali. Jednakże prezentowany jest pogląd, że art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego umożliwia nałożenie obowiązków wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, jednak jest to możliwe tylko wówczas, jeśli roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu w całości. Nie jest zatem możliwe nałożenie obowiązków o jakich stanowi wspomniany przepis, jeśli wady tych lokali nie mają wpływu na obiekt budowlany jako konstrukcyjną całość. W przedmiotowej sprawie ujawnione wady mają natomiast wpływ na obiekt budowlany. Ponadto obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Dlatego skierowanie decyzji do zarządcy przedmiotowego budynku odpowiada przepisom prawa. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na powyższą decyzję wniosła ww. Spółka, dochodząc stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego co spowodowało niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez skierowanie decyzji do zarządcy wspólnoty mieszkaniowej zamiast do właścicieli poszczególnych lokali. Strona skarżąca podniosła, że stwierdzony stan techniczny ścian wewnętrznych, ścian działowych, obudowy kominów oraz zawilgocenia przybalkonowe i ścienne nie mają wpływu na stan techniczny obiektu budowlanego jako całości, a jedynie stanowią o stanie technicznym, stanie wykończenia lub nieprawidłowym sposobie użytkowania poszczególnych lokali. W tym zakresie obowiązek napraw wynika bezpośrednio z art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali i jako taki obciąża właścicieli poszczególnych lokali, nie zaś zarządcę, który w imieniu wspólnoty mieszkaniowej zarządza jedynie nieruchomością wspólną. Tym samym skarżąca nie powinna być zobowiązania do wykonania przedmiotowych prac. Nadto strona podniosła, iż z treści ekspertyzy wynika, że wymienione usterki nie wpływają na bezpieczeństwo użytkowania, a jedynie mogą prowadzić do pogorszenia stanu technicznego elementów konstrukcji budynku. Dlatego wadliwa jest ocena, iż pęknięcia ścianek działowych powodują, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami ani zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej zasad, należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Bezspornym w sprawie jest, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się według przepisów Rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Według art. 61 Prawa budowlanego (rozpoczynającego ten rozdział) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, który z kolei stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej. Stosownie zaś do treści art. 66 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Pozostawiając jednakże w tym miejscu poprawność samego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na określenie adresata decyzji podjętych w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie analiza treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że adresatem decyzji opartej na art. 66 może być tylko właściciel lub zarządca obiektu. A zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość adresata decyzji to jest właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. O ile sprawa ustalenia adresata wydanej w omawianym trybie decyzji w stosunku do budynków stanowiących własność osób fizycznych nie powinna stwarzać większych trudności, o tyle kwestia ta ulega skomplikowaniu w sytuacji gdy obiekt budowlany stanowi własność osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, W niniejszej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość przy ul. Wigilijnej 5 położona na działkach nr 6/3, 6/4 i 7/4 jest zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielolokalowym, których właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową. Status prawny, organizacyjny oraz zasady funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych określają natomiast przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), które z racji swego charakteru (lex specialis) powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, co pominęły rozstrzygające w sprawie organy. Ustawa ta ponadto określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. I tak zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Wspólnota mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 331 § 1 k.c., (ułomną osobą prawną), której ustawa przyznaje zdolność prawną, i do której stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Odesłanie to nakazuje natomiast stosowanie art. 38 k.c., zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W stosunku do wspólnoty mieszkaniowej ustawodawca przyjął, iż organem właściwym do działania w imieniu wspólnoty jest jej zarząd. W odniesieniu do tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), ustawodawca przewidział obowiązek powołania zarządu. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Organ nadzoru budowlanego prowadząc zatem postępowanie w stosunku do nieruchomości w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa musi mieć świadomość obowiązujących rozwiązań prawnych w tym zakresie. Należało zatem uznać, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Także rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Innymi słowy, jedynie wspólnota mieszkaniowa może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sprawach dotyczących jej praw i obowiązków, a nie podmiot któremu powierzono obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną. Zarządca jest osobą trzecią (odrębnym podmiotem) w stosunku do wspólnoty mieszkaniowej, której jedynie powierzono obowiązki administratora nieruchomości. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, Lex nr 43794). Tym samym uprawnienie zarządu oraz zarządcy nie dotyczy legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r., II SA/Gd 12/07, Lex nr 356027). W sytuacji, gdy stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, nieprawidłowe jest zatem rozstrzyganie (zarówno pozytywnie, jak i negatywnie) aktem administracyjnym w stosunku do zarządu lub zarządcy wspólnoty. Dlatego uczynienie stroną postępowania jednego z tych podmiotów, a nie wspólnoty, jak wyżej wskazano, stanowi naruszenie prawa. Jedynie doręczenia aktu można dokonywać zarządowi reprezentującemu wspólnotę (por. wyroki NSA z 30 września 1999 r. IV SA 1357/97, Lex nr 47899, z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 647/07 Lex nr 467518, WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Ke 656/07, Lex nr 451251). W tym przypadku zachodzi bowiem analogiczna sytuacja jak przy doręczeniu aktu administracyjnego pełnomocnikowi strony (w akcie nie rozstrzyga się o prawach i obowiązkach pełnomocnika, lecz wyłącznie strony postępowania), a doręcza się akt ustanowionemu pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Wigilijnej 5 w Lublinie, obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną powierzyła skarżącej - "G." Zarządzanie Nieruchomościami Spółka z o.o. z siedzibą w L. (patrz: umowa o powierzenie zarządu k. 45 akt admin.). Organy natomiast uwzględniając tę okoliczność i literalnie stosując art. 61 in principio Prawa budowlanego przedmiotowy obowiązek nałożyły właśnie na stronę skarżącą jako zarządcę nieruchomości wspólnej. Działanie takie jak wskazano jest jednak niezgodne z prawem. Po pierwsze, o czym wyżej była mowa jeśli wspólnota mieszkaniowa posiada zarządcę, to adresatem obowiązków nałożonych na nią winna być ta wspólnota reprezentowana przez swojego zarządcę, a po drugie zarządca nieruchomości wspólnej wspólnoty mieszkaniowej, któremu zarząd powierzono na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali nie jest "zarządcą obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego. Zarządca wspólnoty nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd. Tymczasem decyzje oparte na przepisie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakładają zazwyczaj obowiązki wymagające podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a zatem wymagają one aby adresaci tych decyzji byli wyposażeni w prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Stanowisko to jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem sądowym w tym zakresie, zgodnie z którym pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" zawarte w art. 61 Prawa budowlanego odnosi się do jednostki organizacyjnej, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd, który jako jeden z tytułów prawnych do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, został wymieniony w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391, wyrok NSA z dnia 6 września 2005 r., OSK 1914/04, niepubl.; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 800/05, niepubl., wyrok WSA w Gliwicach z dnia19 grudnia 2007 r., II SA/Gl 762/07, Lex nr 347951). Jak wynika z powyższych rozważań, strona skarżąca ("G." Zarządzanie Nieruchomościami Spółka z o.o.) w świetle przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o własności lokali nie mogła być uznana za zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego, co oznacza, że podmiot ten nie mógł być stroną w sprawie, tym samym nie mógł być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W związku z powyższym rozpatrywanie kwestii, czy było uzasadnione nałożenie obowiązku wykonania określonych prac budowlanych w budynku mieszalnym przy ul. W. 5 w Lublinie, jest przedwczesne. Zasadnym jednak jest wskazanie na potrzeby dalszego postępowania, że jak słusznie dostrzegła to strona skarżąca, regulacje art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie więc nakazy określone w art. 66 tego prawa mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach mieszczących się w obiekcie. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, Lex nr 43310). Innymi słowy odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej dotyczy części wspólnych budynku, nawet gdy części te znajdują się w lokalu stanowiącym odrębną własność. Przykładowo obowiązek dokonania naprawy pękniętej ściany zewnętrznej, która bez wątpienia jest częścią wspólną obiektu budowlanego ciąży na wspólnocie mieszkaniowej nawet w sytuacji gdy obowiązek ten łączy się z koniecznością wejścia do lokalu stanowiącego odrębną własność. W takiej sytuacji właściciel lokalu w celu przeprowadzenia ewentualnych prac jest zobowiązany na żądanie zarządu wspólnoty zezwolić na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia tych prac, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o własności lokali. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylić decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji i orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200, 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i art. 209 p.p.s.a. Wskazania dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z przeprowadzonych rozważań. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie części wspólnych przedmiotowego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego organ nałoży zatem na wspólnotę mieszkaniową, a nie na zarządcę budynku. Decyzję tę doręczy zaś zarządcy reprezentującemu tę wspólnotę, oczywiście w sytuacji gdy organ uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące zastosowanie w sprawie art. 66 Prawa budowlanego, czego obecnie Sąd z uwagi na stwierdzone uchybienia nie oceniał.