II SA/Lu 284/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. znak: [...] Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ) po rozpatrzeniu odwołania P. O. Sp. z o.o. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 1 grudnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu od budowy tablicy reklamowej na działce nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz 3) przy ul. [...] w L.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Spółka w dniu 17 listopada 2022 r. złożyła w Urzędzie Miasta L. zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych dotyczące ustawienia nietrwale związanej z podłożem tablicy reklamowej – ekranu tablicy wykonanego z blachy, konstrukcji z profili stalowych, obciążonej stopą betonową. Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że: tablica ma mieć wymiary 5,90 m na 3,05 m, natomiast wysokość konstrukcji ok. 4,35 m., a dla terenu działki, na której ma być ustawiona tablica reklamowa plan miejscowy dopuszcza możliwość lokalizacji nośników reklamowych. Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta L. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienie do budowy wskazanej powyżej tablicy reklamowej przy ul. [...]. W decyzji wskazano, że obiekt budowlany objęty dokonanym zgłoszeniem jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako P.b.). Zdaniem organu I instancji planowana budowla nie jest związana z innym obiektem budowlanym o znacznej wielkości i znacznej masie całkowitej, która powinna być posadowiona na gruncie w sposób stabilny i odporny na działanie czynników atmosferycznych. Obiekt ten powinien w związku z tym odpowiadać wymaganiom zawartym w art. 5 P.b. dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. W konkluzji Prezydent Miasta L. stwierdził, że w celu realizacji przedmiotowej reklamy inwestor winien ubiegać się o pozwolenie na budowę dołączając dokumenty określone w art. 33 ust. 2 P.b. W odwołaniu od decyzji złożonym w dniu 16 grudnia 2022 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 P.b. poprzez wadliwe przyjęcie, że tablica reklamowa jest obiektem budowlanym, budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że jedną z generalnych zasad ustawy Prawo budowlane, wyrażoną w art. 28, jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych. Wyjątki od powyższej zasady określone zostały w art. 29-31 P.b. i wskazują zamierzenia budowlane, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 3 pkt 3 c P.b. - nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa art. 30, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem organu zaplanowana przez [...] Sp. z o.o. inwestycja nie została wymieniona w katalogu zawartym w art. 29 P.b. i w związku z czym nie korzysta z przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że zaprojektowano reklamę wolnostojącą, o wysokości ok. 4,35 m, składającą się z konstrukcji nośnej z profili stalowych, stóp betonowych oraz tablicy z blachy do ekspozycji reklamowej, o wymiarach 5,90 m x 3,05 m. Analiza przepisów prawa budowlanego wskazuje, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych korzystają ze zwolnienia z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c powołanej ustawy. Obowiązek dokonania zgłoszenia reklam obejmuje jedynie roboty budowlane polegające na ich instalowaniu. Niewątpliwie, pozwolenia na budowę, na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 ust. 1 P.b., wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 jest budowlą. Powołany przepis stanowi bowiem, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, którym jest, między innymi, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Tym samym, aby tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe mogło zostać uznane za budowlę musi być wolno stojące i trwale związane z gruntem. Zdaniem Wojewody zgłoszone urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, skoro jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, w tym m.in. wiatru. Organ stwierdził, że zwarty układ konstrukcyjny z profili stalowych, stóp betonowych oraz tablicy z blachy do ekspozycji reklamowej, stanowią służącą jednemu celowi, techniczno-użytkową całość, stabilnie zamocowaną na gruncie. Podkreślić należy, że ostateczna kwalifikacja konkretnych robót budowlanych, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, dokonania zgłoszenia, czy też zwolnienia z obu tych obowiązków, należy do organu administracji budowlanej. O tym zaś czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje w danej sprawie jedynie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, lecz całość ustaleń organu dotyczących tego, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., II OSK 1361/08). W analizowanej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii kwalifikacji zgłaszanego przedsięwzięcia jako budowli, co pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Dlatego też Wojewoda uznał, że opisywana wyżej inwestycja nie została wymieniona w katalogu zawartym w art. 29 P.b, w związku z czym nie korzysta z przywileju zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Chcąc zatem realizować przedmiotowe zamierzenie budowlane inwestor powinien wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o pozwolenie na budowę, przedkładając komplet dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 P.b. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła decyzjom organów obu instancji naruszenie: I . przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tablica reklamowa na działce nr ewid. [...] jest budowlą stale związaną z gruntem i wymaga pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, iż objęta zgłoszeniem budowa reklamy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. - art. 29 ust. 3 pkt 3 P.b., poprzez jego niezastosowanie; - art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę; II. prawa procesowego, tj.: - art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy, niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi budowę obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszony zamiar ustawienia tablicy reklamowej wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 1 grudnia 2022 roku przez organ II instancji, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumenty świadczące jej zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zawnioskował ponadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2023 r. Spółka zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie z uwagi na charakter sprawy, jej złożoność i konieczność przedstawienia osobiście stanowiska w kluczowych dla skarżącego kwestiach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą przedmiotowej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.). Kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej – Prezydent Miasta L. - prowadząc postępowanie na podstawie zgłoszenia z dnia 17 listopada 2022 r. wniesionego przez [...] Sp. z o.o. dotyczącego budowy tablicy reklamowej na działce nr ewid. [...] (obręb [...] [...], arkusz 3) przy ul. [...] w L. prawidłowo wniósł w drodze decyzji sprzeciw uznając, że dla planowanej inwestycji Spółka powinna uzyskać pozwolenie na budowę – art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Dla porządku należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o: budowli - budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone przez organy obu instancji pogląd, że wykonanie przez Spółkę tablicy reklamowej o wymiarach 5,90 m, na 3,05, która ma być umieszczona na konstrukcji stalowej opartej na stopie betonowej o łącznej wysokości ok. 4,35 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Planowana inwestycja jest bowiem budowlą, do której wykonania nie będzie miał zastosowania reżim zgłoszenia wynikający z powołanego powyżej art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c P.b. Stanowisko organów znajduje potwierdzenie w prawidłowej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, które znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że planowane przez Spółkę roboty budowlane w postaci wykonania tablicy reklamowej na konstrukcji stalowej wspartej na stopie betonowej nie mieszczą się w zakresie wyznaczonym przez art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c P.b., a więc nie będą polegać na instalowaniu tablicy reklamowej, a muszą być związane z wykonaniem wolno stojącej, trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej – art. 3 pkt 3 P.b. O takiej kwalifikacji prawnej planowanej budowli świadczą zarówno rozmiary konstrukcji o wysokości przekraczającej 4 metry, zdolnej utrzymać tablicę reklamową o wymiarach 5,90 na 3,05 m, jaki i konieczność zapewnienia względów bezpieczeństwa. Planowana konstrukcja powinna bowiem w najwyższym możliwym stopniu gwarantować i zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu sił przyrody, uniemożliwiając zniszczenie lub uszkodzenie. (por. wyrok WSA w Krakowie z 6.05.2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1513/14, CBOSA). W żadnym wypadku planowana przez Spółkę inwestycja nie może być uznana za instalowanie tablicy reklamowej, gdyż aby dokonać instalacji konieczne jest uprzednie istnienie konstrukcji, z którą połączona zostanie tablica reklamowa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż tablica reklamowa planowana na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] nie będzie umieszczona (instalowana) na zastanej konstrukcji, tylko w ramach jej wykonania musi być wykonany stalowy stelaż wraz z betonowa stopą powodującą trwałe związanie z gruntem budowli (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5.01.2022 r., sygn. akt II SA/Gd 468/21, CBOSA). Zapewnienie stabilności i przeciwstawienia czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć lub przesunąć przedmiotową tablice reklamową nakazuje konieczność trwałego związania jej z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b. W orzecznictwie podkreśla się, że o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagając takiego trwałego związania. (zob. wyrok NSA z 20.08.2020 r., sygn. akt II OSK 1630/18, CBOSA oraz wyrok NSA z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2483/19, CBOSA) Zdaniem tut. Sądu planowane przez Spółkę roboty budowlane w postaci realizacji tablicy reklamowej wspartej na konstrukcji stalowo-betonowej, przy uwzględnieniu jej gabarytów, muszą prowadzić (wbrew zarzutom skargi) do trwałego związania z gruntem owej budowli. Trwałe związanie z gruntem nie może być przy tym utożsamiane z nierozerwalności, czy tez nieprzenoszalnością nośnika reklamowego w inne miejsce, ale z koniecznością zapewnienia stabilności i zabezpieczenia urządzenia przed upadkiem lub wyrwaniem w sposób trwały, czyli bezpieczny dla otoczenia (por. wyrok NSA z 14 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 543/21, CBOSA) Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że planowana przez skarżącą inwestycja spełnia przesłanki budowli stosownie do powołanej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 P.b., której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, przyjęta przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego Spółki była prawidłowa. Dlatego też brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c P.b., który odnosi się do instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu wskazanego przepisu dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. (wyrok NSA z 12.01.2023 r., sygn. akt II OSK 2652/22, CBOSA). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.