II SA/Lu 292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołania H. i R. R. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2017 r., znak: [...] [...] [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W toku wszczętego z urzędu postępowania organ I instancji ustalił, że na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości W., znajduje się altana ogrodowa w kształcie sześciokąta, konstrukcji drewnianej o wymiarach każdego z boku altany 2,07 m. Ustalono, że [...] sierpnia 2012 r. H. R. zgłosiła budowę altany okrągłej o powierzchni zabudowy 16 m2 oraz altany kwadratowej o powierzchni zabudowy 20-22 m2 na działkach o nr ew. [...] i [...]. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, o czym świadczy pismo Starostwa Powiatowego w L. z [...] sierpnia 2012 r. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa altana sześciokątna została objęta ww. zgłoszeniem Tym niemniej organ uznał, że usytuowanie altany jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. N. [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. [...]. Zdaniem organu, z uwagi na tą okoliczność nie zachodzą przesłanki umożliwiające doprowadzenie przedmiotowej altany sześciokątnej do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej jako: P.b.). W związku z powyższym decyzją z [...] października 2017 r. organ I instancji nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowej altany sześciokątnej. W odwołaniu od decyzji skarżący podnieśli, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie budowy altany bez sprzeciwu, przez co w przedmiotowym zakresie okoliczność ta korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Ponadto organ zastosował zbyt radykalny środek, jakim jest nakaz rozbiórki, z pominięciem postępowania naprawczego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym od [...] stycznia 2017 r. budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru jej budowy. Jednakże do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 a także art. 51 ust. 7 P.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 P.b. Budowa obiektu na realizację którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, powinna być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w budownictwie. Usytuowanie przedmiotowej altany sześciokątnej narusza przepisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Z analizy zapisów ww. obowiązującego planu wynika, że działka [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa altana, znajduje się na terenie łąk, oznaczonym na mapie symbolem - ZŁ2. Zgodnie z § 17 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ww. teren wyklucza się spod zabudowy i zalesień. W sytuacji, gdy obiekt budowlany narusza obowiązujące regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do nakazania rozbiórki, a tym samym, wykluczył możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu. W tej sytuacji nie było zatem podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowej altany. Organ uznał również za niezasadną argumentację skarżących dotyczącą przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu. Wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu mimo, iż inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, powinno być oceniane na podstawie art. 50 i 51 P.b. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ocenić, czy wykonywane roboty budowlane odbiegają istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach, przez które należy rozumieć inne przepisy niż przepisy Prawa budowlanego, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od zastosowanego trybu legalizacyjnego, z uwagi na przepisy zawarte w ww. planie miejscowym nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na tę okoliczność dotyczącą ww. nieruchomości jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących w odwołaniu pojęcia "zabudowy" organ wyjaśnił, że w braku legalnej definicji należy odwołać się do powszechnego znaczenia tego określenia i przyjąć, że chodzi o ogół obiektów budowlanych (budynków, budowli i obiektów małej architektury) znajdujących się na określonym terenie, które wpływają na intensywność jego wykorzystania. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli H. i R. R., zarzucając naruszenie: (1) ww. uchwały nr [...] Rady Gminy W. w zw. z art. 3 pkt 1 P.b. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "zabudowa" użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego która zakłada realizację zabudowy poprzez wznoszenie obiektów budowlanych (w tym obiektów malej architektury), w sytuacji gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego pojęcia powinna prowadzić do konkluzji, że realizacja zabudowy następuje poprzez wznoszenie wyłącznie budynków oraz budowli z wyłączeniem obiektów malej architektury; (2) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, pomimo, że strona dokonała zgłoszenia jego budowy, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyraził sprzeciwu, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której strona ponosi ujemne konsekwencje działań organów administracji publicznej (3) art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez oparcie decyzji o przesłankę niezgodności realizacji altany z ustaleniami planu miejscowego w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie wyraziły sprzeciwu w zakresie zgłoszenia tejże inwestycji, przez co w przedmiotowym zakresie okoliczność ta korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej; (4) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 4 P.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy z uwagi na bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia (res iudicata) postępowanie należałoby umorzyć; (5) art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji w której zastosowano zbyt radykalny środek jakim jest nakaz rozbiórki z bezpodstawnym pominięciem postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Sąd odrzucił skargę R. R. wskazując, że skarżący nie usunął w terminie braków formalnych skargi (nie podpisał skargi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Okolicznością niesporną między skarżącą a organami jest kwestia usytuowania spornej altany w perspektywie ustaleń miejscowego planu. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że altana jest położona w tej części działki nr [...], która w świetle zapisów obowiązującego (zarówno w dacie budowy, jak i w dacie orzekania przez organy) planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. z 2007 r. znajduje się na terenie łąk, oznaczonym na mapie symbolem - ZŁ2. Zgodnie z § 17 ust. 2 obowiązującego planu, ww. teren wyklucza się spod zabudowy i zalesień. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (zob. zwłaszcza k. 25-29). W tej sytuacji Sąd podziela argumentację organów, że usytuowanie spornej altany narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczącej wadliwej wykładni pojęcia zabudowy w kontekście postanowień planu wprowadzających zakaz zabudowy. Nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby pojęcie zabudowy w tym kontekście ograniczać wyłącznie do budynków oraz budowli, a wyłączać obiekty małej architektury. Takie rozumienie pojęcia zabudowy podważa sens ustaleń planu miejscowego – istotą zakazu zabudowy wprowadzonego w planie jest właśnie wykluczenie lokalizacji na danym obszarze wszystkich obiektów budowlanych (obejmujących, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 P.b., budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych). Jeżeli prawodawca lokalny chce wprowadzić od tego wyjątki, wówczas stosuje dookreślenia wyłączające, np. wprowadzając zakaz zabudowy z wyłączeniem określonych kategorii obiektów budowlanych, np. obiektów małej architektury. W analizowanym planie miejscowym takich rozwiązań dla spornego obszaru nie wprowadzono. Powoływane w skardze przepisy nie tylko nie zmieniają tej oceny, lecz wręcz ją potwierdzają. Paragraf 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) definiuje pojęcie "zabudowy jednorodzinnej", a nie zabudowy w ogólności. Z kolei § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588, ze zm.), dotyczy zagadnienia linii zabudowy i odnosi ją do frontów budynków, co jest racjonalnie uzasadnione, gdyż trudno ustalać linię zabudowy odwołując się do zabudowy w postaci obiektów małej architektury, które ze względu na swoją specyfikę (przede wszystkim kształt) nie pozwalają na jednoznaczne wytyczenie linii stanowiącej punkt odniesienia. Konkludując: organy prawidłowo zinterpretowały pojęcie zabudowy w kontekście analizowanych postanowień planu miejscowego wprowadzających zakaz zabudowy. Zarzut naruszenia uchwały Rady Gminy W. z [...] czerwca 2007 r. i art. 3 pkt 1 P.b. jest chybiony. Wobec takich ustaleń co do postanowień planu miejscowego, w ocenie Sądu organu nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały również przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skarżąca kwestionuje działania organów nadzoru budowlanego w tym kontekście z perspektywy dwóch kwestii. Po pierwsze, argumentuje, że powyższe przepisy nie mogą być zastosowane, skoro dokonała zgłoszenia budowy obiektu i właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Po drugie, zdaniem skarżącej zastosowano zbyt radykalny środek w postaci nakazu rozbiórki, bezpodstawnie pomijając postępowanie naprawcze. W świetle utrwalonych już poglądów orzecznictwa, dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć postępowania w celu sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wadliwe niewniesienie przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy P.b. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b., który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 P.b.). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 P.b. Zatem wykonanie inwestycji w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie art. 48 czy art. 49b P.b., czyli postawnienie inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu tych przepisów, ale nie wyklucza uruchomienia trybu przewidzianego w art. 50 i 51 tej ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (por. przykładowo: wyroki NSA z 25 stycznia 2011 r., II OSK 150/10; z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1706/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1979/12; z 21 kwietnia 2016 r. II OSK 2027/14; z 18 maja 2017 r., II OSK 2390/15). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. W przypadku, gdy inwestor, tak jak skarżąca, dokonał zgłoszenia, a organ administracji architektoniczno-budowlanej na skutek błędnej oceny nie wniósł sprzeciwu (wobec postanowień planu miejscowego w rozpoznawanej sprawie sprzeciw powinien być wniesiony), niewątpliwie nie można zarzucać inwestorowi (skarżącej) popełnienia samowoli budowlanej w klasycznym rozumieniu, tj. dokonania budowy bez wymaganego zgłoszenia (ew. pozwolenia). Wyklucza to zatem zastosowanie sankcji nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 1 P.b. na tej podstawie. Jednakże postępowanie legalizacyjne jest uregulowane nie tylko w tym przepisie, ale również w kolejnych, w tym w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 P.b., stanowiących podstawę prawną decyzji. Celem postępowania legalizacyjnego, jest ogólnie doprowadzenie prowadzonych lub już zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem wyznacza nie tylko formalny warunek posiadania pozwolenia budowalnego lub dokonania zgłoszenia, przy braku sprzeciwu właściwego organu. Stan zgodności z prawem to także zgodność z przepisami odrębnymi, w tym z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodność inwestycji z planem miejscowym (jeśli taki został uchwalony) to kluczowa przesłanka oceny zgodności z prawem prowadzonych lub zakończonych robót budowlanych. W związku z tym brak sprzeciwu wobec zgłoszenia nie wyklucza dopuszczalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacji i zobowiązania inwestora do dokonania takich czynności, które doprowadzą inwestycję do zgodności z prawem. Powyższej oceny nie może zmienić fakt, na który zwraca organ odwoławczy, że w aktualnym stanie prawnym, po zmianie art. 29 ust. 1 pkt 2d P.b. (ustawą z dnia 6 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorstw z dnia 6 grudnia 2016 r.; Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), budowa tego rodzaju altany nie wymagałaby już nawet zgłoszenia. Trafnie organ odwoławczy powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. (II OPS 1/16), w której wskazano, że nawet do takich robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W ocenie Sądu, niezasadne są wobec tego zarzuty, że niedopuszczalne było stosowanie procedury legalizacyjnej z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust.1 P.b., w sytuacji, gdy skarżąca dokonała zgłoszenia budowy spornego obiektu, a właściwy organ (błędnie) nie wniósł sprzeciwu. Argumenty skarżącej odwołują się do ochrony zaufania jednostki wobec działań organów władzy publicznej. Trzeba jednak podkreślić, że ochrona zaufania, wynikająca z błędnego niezgłoszenia sprzeciwu, nie może iść tak daleko, że prowadziłaby do zaakceptowania lokalizacji obiektów w sposób sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego, stanowiącymi akt powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy. Ochrona zaufania jest oparta na usprawiedliwionym oczekiwaniu, a takim nie jest oczekiwanie oparte na działaniach niezgodnych z prawem. Rolą inwestora jest w pierwszej kolejności upewnienie się co do zgodności zamierzenia z planem miejscowym. Jeśli inwestor tego zaniechał, nie może próbować bronić się argumentem (niewątpliwego) błędu urzędnika, który przyjął zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu pomimo istnienia co do tego podstaw prawnych. Zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, są zatem nietrafne. Ochrona inwestora może być rozpatrywana na kanwie zupełnie innych aspektów problemu – nie w kontekście sprawy administracyjnej, ale ewentualnej odpowiedzialności karnej inwestora oraz ewentualnych jego roszczeń odszkodowawczych. Kwestie te nie należą jednak do kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu niezasadne są również argumenty skarżącej, która zarzuca zastosowanie zbyt rygorystycznego środka w postaci nakazu rozbiórki spornego obiektu, bez przeprowadzenia postępowania naprawczego. Kluczowym warunkiem legalizacji inwestycji, czyli skutecznego przeprowadzenia procedury naprawczej, jest zgodność z planem miejscowym (lub warunkami zabudowy). W związku z powyższym, jeżeli inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, nie jest możliwe osiągnięcie skutku procedury naprawczej, jakim jest doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wbrew argumentom skarżącej, treść postanowień planu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Obszar, na którym znalazły się sporne obiekty, oznaczony jako tereny łąk – ZŁ, jest wykluczony spod zabudowy i zalesień. Wykluczenie to obejmuje wszystkie rodzaje obiektów budowlanych, treść opisowej części planu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie jest zatem możliwe doprowadzenie zgodności lokalizacji spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, zatem jedynym sposobem przywrócenia stanu zgodnego z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustawy – Prawo budowlane) było zastosowanie przez organ rozwiązania w postaci nakazu rozbiórki. Niezależnie od zarzutów skargi, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).