II SA/Lu 311/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] w L. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] w L. na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej jako: organ), działając na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 49a ust. 1 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1683 ze zm. dalej: Prawo łowieckie), stwierdził, że odwołania R. K. (dalej: skarżący lub strona) od protokołu szacowania ostatecznego nr [...]/11 z [...] września 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody wyrządzone przez dziki - zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że opisane wyżej odwołanie wniesione zostało przez skarżącego [...] listopada 2019 r., a więc z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu. Termin ten rozpoczął swój bieg [...] września 2019 r., kiedy to skarżący odmówił podpisania przedmiotowego protokołu szacowania ostatecznego, a zatem upłynął bezskutecznie [...] września 2019 r. W tej sytuacji, obowiązkiem organu było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie powołanych przepisów. Organ wyjaśnił jednocześnie, że na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu fakt, iż skarżący pismem z [...] października 2019 r. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. n. S. o przesłanie protokołu ostatecznego szacowania nr [...]/11, a następnie, po przesłaniu mu tego protokołu, podpisał go, zaopatrzył datą "12 listopada 2019 r." i odesłał Nadleśniczemu. Zdaniem organu, takie działanie nie prowadziło do skutecznego podpisania protokołu ostatecznego, gdyż na egzemplarzach posiadanych przez Nadleśniczego taka data nie widnieje, znajduje się zaś adnotacja o odmowie podpisania protokołu przez skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia, z uwagi na naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania , które zostało złożone w terminie; - art. 6, art. 7, art. 127 i art. 128 k.p.a. poprzez nieustalenie treści jego pisma z [...] września 2019 r., z którego wynikało niezadowolenia ze sposobu szacowania szkody; - art. 46a ust. 1 i 4 oraz art. 46d ust. 1 w zw. z art. 46f Prawa łowieckiego, poprzez ustalenie, że protokół ostatecznego szacowania, datowany na dzień [...] września 2019 r. stanowi protokół, o którym mowa w art. 46d ust. 1 tej ustawy, mimo że takiego protokołu w tej dacie nie było, a poza tym dokument ten nie spełniał przewidzianych prawem warunków. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że szacowanie szkody miało miejsce [...] września 2019 r. Na protokole z tej czynności nie było jego podpisu, gdyż tego dnia szacujący szkodę nie sporządzili protokołu, tylko wskazali, że dostarczą go [...] września 2019 r., czego jednak nie uczynili. Organ natomiast stoi na stanowisku, że tego dnia skarżący odmówił podpisania protokołu. Jednocześnie organ nie dostrzegł, że [...] września 2019 r. zostało wniesione pismo zawierające niezadowolenie i brak zgody na dokonane oszacowanie szkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku kontroli postanowień to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95; wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96). W rozpoznawanej sprawie przepis ten znajdował zastosowanie na podstawie odesłania zawartego w art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, z którego to przepisu wynika, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśnictwo lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. W przedmiotowej sprawie najistotniejsze jest jednak to, że z regulacji zawartych w Prawie łowieckim, dotyczących wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania wynika, że szacowanie szkód, dokonywane na wniosek właściciela albo posiadacza gruntów rolnych składa się z oględzin i szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego). Każda z tych czynności wymaga zachowania formy protokołu, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 776). Protokół - jak wskazuje ustawodawca - sporządza dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezwłocznie po zakończeniu oględzin (art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego) i szacowania ostatecznego (art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego). Ponadto - zgodnie z treścią art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, również powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia - właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest określoną w Prawie łowieckim, specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą, w ramach której z poszczególnych czynności (oględzin i szacowania ostatecznego) sporządzany jest protokół, którego treść stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Właściciel lub posiadacz gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, w razie kwestionowania ustaleń wpisanych do protokołu, może wnieść od niego odwołanie, przy czym art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego stanowi jednoznacznie, że termin do dokonania tej czynności wynosi 7 dni i biegnie od dnia podpisania protokołu. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącego [...] września 2019 r. wniosek o szacowanie szkody w płodach rolnych, wyrządzonej przez dziki na nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej jako działka nr ewid.[...], o pow. 0,16 ha, położonej w miejscowości K. P., w gminie R. nad S. (k. 24 akt admin.), przeprowadzone zostały [...] września 2019 r. czynności szacowania ostatecznego. Bezsporne jest również, że w piśmie z [...] września 2019 r., skierowanym do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. n. S. , skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości, jakie - jego zdaniem - miały miejsce podczas wspomnianego szacowania, w tym stwierdził: " (...) mając na względzie przeprowadzone w dniu 6 września br. czynność szacowania szkody przez dwu osobowy zespół, pragnę wskazać na liczne nieprawidłowości, a w szczególności na niezgodne z prawem działania (...)" (k. 10 akt adm.). Jednakże, jak podkreślił to orzekający już raz w sprawie tutejszy sąd w wyroku z 25 marca 2020 r. (II SA/Lu 38/20), dla ustalenia właściwej daty początku biegu terminu do złożenia przedmiotowego odwołania, koniecznym było przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście w dniu [...] września 2019 r. został sporządzony ów protokół i czy skarżący odmówił jego podpisania. Okoliczność ta w kontekście składanych później przez skarżącego pism ma bowiem decydujące znacznie dla rozstrzygnięcia kwestii terminu do wniesienia odwołania od protokołu szacowania ostatecznego. Wykonując przywołane zalecie sądu, organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające na podstawie którego ustalił, że protokół szacowania ostatecznego został sporządzony w dniu [...] września 2019 r. przy udziale skarżącego i w jego obecności. O powyższym fakcie świadczą zarówno zeznania świadków jaki dowody z dokumentów w szczególności treść samego protokołu nr [...]/11. Odnośnie jego treści warto jedynie odnotować, że protokół ten podzielony jest na dwie części – pierwsza dotyczy dokonanych w dniu [...] czerwca 2019 r. oględzin, natomiast druga – opatrzona datą [...] września 2019 r. - ostatecznego szacowania szkody. Jednakże jedynie protokół z oględzin jest podpisany przez skarżącego. Natomiast protokół z ostatecznego szacowania szkody zawiera podpisy dwóch członków zespołu szacującego szkodę oraz adnotację "Rolnik odmówił podpisania protokołu i odbioru protokołu". Zdaniem sądu, powyższe ustalenia są prawidłowe a ich poczynienie zostało dokonane w należyty sposób i z tego względu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Tym samym skoro skarżący odmówił podpisania protokołu z ostatecznego szacowania szkody w dniu [...] września 2019 r., to w świetle art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego nie może budzić wątpliwości, że w tym dniu rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od tego protokołu. Termin do dokonania tej czynności upływał zatem w dniu [...] września 2019 r. Jak bowiem wskazał tut. sąd w przywołanym wyroku, choć przepisy ustawy Prawo łowieckie nie wskazują expressis verbis, od jakiej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania, w przypadku odmowy podpisania protokołu szacowania ostatecznego szkody, to nie budzi wątpliwości, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 46d ust. 1 tej ustawy, rozpoczyna w takim przypadku swój bieg w dacie odmowy podpisania protokołu. Oznacza to, że początku biegu terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od ww. protokołu nie można wiązać z datą późniejszego doręczenia mu odpisu tego protokołu i podpisania go, co nastąpiło odpowiednio w dniu 6 i [...] listopada 2019 r. Art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego nie pozostawia bowiem wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od protokołu z ostatecznego szacowania szkody biegnie już od dnia podpisania lub odmowy podpisania protokołu, zwłaszcza, że z przepisów Prawa łowieckiego nie wynika, jakoby protokół taki był dodatkowo doręczany właścicielowi lub posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda. Należy bowiem zauważyć, że w świetle art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego, właściciel lub posiadacz gruntów rolnych jest – wraz z przedstawicielem wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego oraz przedstawicielem dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego – członkiem zespołu dokonującego szacowania szkód i ustalenia wysokości odszkodowania. Ustawodawca przewidział zatem bezpośredni udział właściciela lub posiadacza gruntów rolnych w tych czynnościach, przyznając mu – poza prawem do wniesienia odwołania od protokołu w terminie 7 dni od jego podpisania – również prawo do wniesienia zastrzeżeń do treści protokołu przed jego podpisaniem (art. 46c ust. 6 Prawa łowieckiego). Doręczeniu właścicielowi lub posiadaczowi gruntów rolnych, na których wystąpiła szkoda, podlega natomiast dopiero decyzja Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, ustalająca wysokość odszkodowania na podstawie danych zawartych w protokole z oględzin oraz w protokole z ostatecznego szacowania szkód. Właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, a także dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, przysługuje natomiast prawo wniesienia powództwa do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody w terminie 3 miesięcy od doręczenia takiej decyzji (art. 46e ust. 1 i ust. 4 Prawa łowieckiego). W tej sytuacji należało przyznać rację skarżącemu, że organ nie ocenił treści jego pisma z [...] września 2019 r. w zakresie jego rzeczywistego charakteru. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący w dniu [...] września 2019 r. (data nadania), a więc w trakcie biegu terminu do wniesienia spornego odwołania złożył do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. n. S. , pismo z którego ewidentnie wynika niezadowolenie z przeprowadzonych w dniu [...] września 2019 r. czynności oszacowania ostatecznego wyrządzonej przez dziki szkody w uprawie rolnej. W piśmie tym skarżący wprost stwierdził m.in.: " (...) mając na względzie przeprowadzone w dniu [...] września br. czynność szacowania szkody przez dwu osobowy zespół, pragnę wskazać na liczne nieprawidłowości, a w szczególności na niezgodne z prawem działania (...)". Nie może zatem budzić wątpliwości, że treść tego pisma znajduje wyjaśnienie w okolicznościach związanych z okolicznością szacowania, co w ocenie sądu stanowi, że wyrażało ono wolę skarżącego do wniesienia odwołania od protokołu szacowania ostatecznego. Co prawda, pismo to nie zostało nazwane odwołaniem, jednak z całą pewnością zawiera ono przejaw niezadowolenia z ostatecznego szacowania szkody. Kolejne pismo datowane na [...] listopada 2019 r. zakwalifikowane przez organ za odwołanie zawiera treść zbliżoną do wcześniejszego pisma skarżącego, gdyż wskazuje na brak zgody co do wysokości oszacowanej szkody. W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że skarżący dwukrotnie pismami z dnia [...] września 2019 r. i [...] listopada 2019 r. nie zgodził się z wysokością oszacowanej szkody, przy czym organ – wbrew poczynionym ustaleniom dotyczącym daty sporządzenia protokołu i odmowy jego podpisania przez skarżącego - za odwołanie uznał pismo skarżącego z późniejszą datą. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że odwołanie jest odformalizowanym środkiem zaskarżenia, który oprócz konieczności spełnienia ogólnych wymogów podania i wyrażenia niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie jest obarczone żadnymi dodatkowymi wymogami co do treści. Sposób sformułowania woli zaskarżenia rozstrzygnięcia pozostawiony jest zatem gestii autora odwołania. Stąd też niezadowolenie skarżącego z dokonanego szacunku szkody wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2019 r., czyli cześć dni od szacowania (protokół z dnia [...] września 2019 r.), należało zakwalifikować jako odwołanie. O ile nawet powstały by wątpliwości co do ustalenia rzeczywistej treści pisma, to i tak obowiązek w tym względzie spoczywał by na organie. Skład orzekający sądu podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 lipca 2018 r., (sygn. akt II SA/Ol 331/18), że ,,Rolą organu jest, w przypadku wpływu pisma w terminie do wniesienia odwołania, przede wszystkim rozważyć, czy z pisma strony wynika wola uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W ramach takiej analizy nie można dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli. Wręcz przeciwnie organy dołożyć winny starań, by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji.". W podobny sposób wypowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia [...] września 2018 r., (sygn. akt II SA/Sz 629/18), gdzie stwierdzono, że ,,Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest więc niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie, jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień.". W realiach niniejszej sprawy dla pisma skarżącego z [...] września 2019 r. nie tylko nie nadano właściwego biegu, gdyż nie zostało ono przekazane do organu władnego do rozpoznania odwołania, ale także Nadleśniczy Nadleśnictwa R. n. S. , do którego na skutek kolejnego pisma skarżącego wpłynęła sprawa, nie dokonał oceny jego treści, gdyż rozstrzygając o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania brał pod uwagę wyłącznie pismo z dnia [...] listopada 2019 r., czyli kolejne w sprawie. W tych okolicznościach z całą pewnością doszło do naruszenia treści art. 127 i art. 128 k.p.a. poprzez nieustalenie treści pisma skarżącego z dnia [...] września 2019 r.. Naruszenie to miało dalej idące konsekwencje, gdyż w prowadzonym postępowaniu ujmy doznały podstawowe zasady procesowe jak zasada legalności działania (art. 6 k.p.a.) i zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym nie sposób nie dostrzec, że naruszono także art. 134 k.p.a., ponieważ nie ma uzasadnienia stanowisko o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, skoro organ nie brał pod uwagę kluczowego pisma skarżącego z [...] września 2019 r. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdzając w rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rolą organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy będzie właściwa ocena charakteru pisma skarżącego z [...] września 2019 r., względnie ustalenie woli strony w nim zawartej poprzez dokonanie stosownych czynności wyjaśniających. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) uzasadnione jest treścią art. 200 p.p.s.a., stanowiącym że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.