II SA/Lu 313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawodzawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. B., T. B., P. R., G. P., J. H., A. L., M. C., M. B., J. L., M. L., I. M., D. M., E. Z., A. Ł., Z. K., A. D., R. R., T. R., E. R., G. K., E. K., A. M., B. B., H. M., A. B., B. P., S. S., K. T., H. W., T. W., S. K., J. K., Z. K. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. B. 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P., działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...]. w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963 r.) faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja ta ma charakter deklaratywny i poświadcza powstały ex lege stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc w dniu 5 lipca 1963r., który to stan trwa do czasu przewidzianej przepisami ustawy, ewentualnej zmiany w tym zakresie. Tymczasem z treści uzasadnienia badanej decyzji. wynika, że sporządzony wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej został sprawdzony i uzupełniony danymi określającymi wielkość udziałów w tej wspólnocie przysługujących poszczególnym jej uczestnikom według stanu na dzień 1 grudnia 1977r. Poprzez wprowadzenie zmian podmiotowych na podstawie dokonanej we własnym zakresie weryfikacji wcześniejszych dokumentów organ pierwszej instancji przekroczył swoje kompetencje, albowiem dokonał ustalenia stanu prawnego, co pozostawało w sprzeczności z istotą decyzji wydanej w oparciu o art. 8 ust.2 ustawy. Skoro zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a rozstrzygnięciem objętym badaną decyzją w odniesieniu do daty ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie według organu nie ma tu miejsca nieodwracalność skutków prawnych zaistniałych w następstwie wydania decyzji o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny bowiem wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i zastosować formy aktu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wywodziło, że nie chodzi tu o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 podkreślił potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Podstawą jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. W związku z tym w przekonaniu Kolegium sam fakt, iż udziały we wspólnocie gruntowej wsi O. zostały zbyte przez jej udziałowców wskazanych w załączniku do decyzji z dnia [...], sprzedane lub oddana osobie trzeciej nie oznacza, że ta wadliwa, deklaratoryjna decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. Ponownie podkreślono, że decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] jest decyzją deklaratoryjną. Ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przesądziła - już w momencie jego wejścia w życie, czyli 5 lipca 1963r. - kto jest uprawniony do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. Skutek w postaci przyznania uprawnienia określonemu kręgowi osób nastąpił z mocy samego prawa - art.6 ust. 1. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. stali się ci posiadacze gospodarstw rolnych, nie gruntów jako takich, ale gospodarstw rolnych, którzy w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy, a więc w przedziale czasowym pomiędzy 5 lipca 1962r., a 5 lipca 1963r. faktycznie, a nie tylko hipotetycznie z tej wspólnoty korzystali. Niekorzystanie ze wspólnoty mogło być usprawiedliwione jedynie klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami (art.6 ust.3). Późniejsze decyzje właściwych organów miały już tylko charakter potwierdzający i porządkujący to, co nastąpiło z mocy samego prawa, a więc pokazać, które grunty według danych w ewidencji gruntów są gruntami wspólnoty i które konkretnie osoby i w jakim udziale (stosownie do wielkości swoich gospodarstw rolnych) są uprawnione do udziału we wspólnocie. Ponieważ data wydania decyzji, o której mowa w art.8 ust.5 ustawy nie ma prawotwórczego znaczenia toteż decyzja taka mogła być skutecznie wydana 9 grudnia 1977r. jednak zatwierdzony nią wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie musiał obrazować stan wymagany przez art. 6 ust.1 ustawy, czyli stan na dzień 5 lipca 1963r., a nie na żaden inny dzień, natomiast przedmiotowa decyzja jednoznacznie wskazywała, że wykaz został sporządzony "wg stanu na dzień 1.12.77". Kolegium wyjaśniło, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie sporządza się tylko raz. Wszelkie późniejsze zmiany, zarówno co do obszaru wspólnoty gruntowej, jak i co do wykazu uprawnionych do korzystania z niej mają postać wpisów w ewidencji gruntów i budynków (art. 18 ust.2 ustawy). Wpisów tych organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonuje z urzędu, ale informacje o zmianach zgłasza do ewidencji gruntów i budynków zarząd spółki utworzonej do zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Jakiekolwiek więc inne, niż pierwsza decyzja, wykazy, listy czy zestawienia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie nie mają waloru rozstrzygającego, ani też żadnej skuteczności prawnej, a mogą być co najwyżej traktowane jako wewnętrzne materiały pomocnicze. Wiążącą moc ma pierwsza, i jedyna, decyzja wymieniająca osoby uprawnione do udziału we wspólnocie, a także decyzja ustalająca grunty wchodzące w skład wspólnoty i późniejsze wpisy w ewidencji gruntów i budynków uwzględniające prawny obrót. W ocenie Kolegium deklaratoryjny charakter decyzji zawierającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oznacza, że wszelkie rozważania na temat skutków prawnych i ich odwracalności bądź nieodwracalności w wyniku unieważnienia decyzji, są bezowocne. Decyzja deklaratoryjna sama w sobie żadnych skutków nie wywołuje, bo nie tworzy nowego stosunku prawnego. Stąd też cywilnoprawny obrót udziałami we wspólnocie, scalenie gruntów wsi O., wydzielenie udziału Skarbu Państwa ze wspólnoty gruntowej, a następnie komunalizacja tego udziału są efektem czynności prawnych innych, niż sporządzenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W rezultacie przepis art.156 §2 kpa nie ma tu zastosowania. Kolegium nie dopatrzyło się także naruszenia przepisów postępowania. Wynika to stąd, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania dowodowego, bowiem jego przedmiotem jest ocena decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, do tego ocena ta skoncentrowana jest wyłącznie na wadach, które mają charakter kwalifikowany, czyli są enumeratywnie wymienione w art.156 §1 kpa. Decyzja Kolegium zawiera natomiast uzasadnienie prawne i faktyczne, wskazujące na przesłanki rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Kolegium, uzupełnioną pismem z dnia 15 wrzesnia 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli T. B., A. B., P. R., G. P., J. H., A. L., M. C., M. B., J. L., M. L., D. M., I. M., E. Z., A. Ł., Z. K., A. T., R. R., T. R., E. R., G. K., E. K., A. M., B. B., H. M., A. B., B. P., S. S., K. T., H. W., T. W., S. K., J. K, Z. K. i T.B. Reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili decyzji naruszenie art.156 § 1 pkt.2 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, czy wykaz udziałowców, który został zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy P. różnił się w jakikolwiek sposób od stanu na dzień 5 lipca 1963r. Tym bardziej, że uzasadnienie decyzji z [...] stanowi jedynie o sprawdzeniu i uzupełnieniu danych określających wielkość udziałów w tej wspólnocie. Rażące naruszenie prawa ma natomiast miejsce wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter przepisu oraz skutki, jakie wywołała decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem skarżących oparcie się przez Kolegium jedynie na stwierdzeniu, że wykaz został sporządzony na dzień 1 grudnia 1977r. zamiast 5 lipca 1963r. oznacza, ze organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, czy decyzja ta spowodowała skutki o jakich mowa wyżej, co implikuje stwierdzenie o braku podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Ponadto Kolegium nie rozważyło, jaki był stan na dzień 5 lipca 1963r. i czy w ogóle jest możliwe ustalenie uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej na ten dzień. Odnosząc się do tezy Kolegium o braku podstaw do dowodzenia, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ jest decyzją deklatoryjną, skarżący zwrócili uwagę, że skoro nie wywołała ona żadnych skutków prawnych, brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Według skarżących, nawet, gdyby przyjąć, że decyzja rażąco narusza prawo, to brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Dowodząc, że skutek prawny stanowi powstanie, zmiana, wygaśnięcie lub stwierdzenie istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego, zakwestionowali stanowisko Kolegium co do braku możliwości powstania nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do decyzji deklaratoryjnych. Zwrócono uwagę na szereg czynności, podjętych po decyzji z 1977r., które podważają ocenę Kolegium w tym zakresie. Podano, że przedmiotową decyzją ustalono udział PFZ w gruntach wspólnoty z gruntów osób, które przekazały swoje gospodarstwa , a także udział we wspólnocie w zamian za rentę rodzinną wielkości 0,1303 całości wspólnoty. Decyzją Wojewody B. – P. z dnia [...] dokonano scalenia gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, w wyniku którego doszło też do zmiany numeracji działek. Z kolei decyzją z dnia [...]. Naczelnik Gminy P. wydzielił ze wspólnoty udział Skarbu Państwa. Wydzielona działka o numerze 360 została następnie podzielona, a jedną z powstałych w ten sposób działek sprzedano 11 grudnia 1990r. Na mocy decyzji Wojewody z dnia [...]. działki 384/1,387/1 i 396/1 należące dotychczas do Skarbu Państwa stały się własnością Gminy P. Zaznaczono ponadto, że wielu udziałowców zbyło przysługujące im udziały we wspólnocie gruntowej. W ocenie skarżących zawarcie umów cywilnoprawnych powoduje, że powstały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem ich odwrócenie nie może nastąpić na drodze administracyjnej Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie sposób odmówić racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dowodzącemu kwalifikowanej wadliwości decyzji naczelnika Gminy P. z dnia [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 , 9 września 1989r II SA 1249/97 Legalis oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 r. III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989 r., poz. 4 i z 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94 publ. OSN z. 1 z 1994 r. poz. 1). Inaczej mówiąc rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ocenie Kolegium, prezentowanej w zaskarżonej decyzji, nie można zarzucić dowolności. Nie jest kwestionowane w sprawie, że według treści wspomnianej decyzji z dnia [...] wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. ustalono na dzień 1 grudnia 1977r. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U Nr 28, poz. 169 ze zmianami ) ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub art. 8 ust. 2, ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ma charakter deklaratoryjny i stwierdza tylko stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy tj. 5 lipca 1963 r. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r., II CKN 619/99, wyrok SN z dnia 7 marca 2002r. II CKN 619/99 OSNC 2003/3/30, I OSK 1588/11, II OSK 1540/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z kolei stosownie do art. 6 ust.1 ustawy uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Uzasadnione jest zatem przekonanie Kolegium, że zatwierdzenie wykazu uprawnionych na dzień inny, niż data wejścia życie ustawy skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Trafności tej tezy nie podważa treść art. 8 ust. 5 powołanej ustawy, według którego ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie oraz ustalenie omawianego wykazu powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lutego 1968r. ( III CZP 77/66 OSNC 1968/10/161) termin ten ma charakter instrukcyjny. Oznacza to, że możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 2 także po jego upływie, zawsze jednak musi uwzględniać stan na dzień 5 lipca 1963r. Znaczenie jakie ma zachowanie właściwej daty dla ustaleń opisanych w art. 8 ust.2 powołanej ustawy wynika również stąd, że w tym trybie ustalany jest pierwotny skład wspólnoty. Natomiast wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 zd. 2) przy czym kontroli wniosków składanych przez zarząd do ewidencji, dokonuje organ geodezyjny. Z tego przepisu nie wynika natomiast, aby zgłaszanie zmian określonych tam danych wymagało przedłożenia decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 niniejszej ustawy. Jedynie zmiana wielkości udziałów we wspólnocie, jako elementu nie wymienionego w art. 18 ust 2 zd. 2 tej ustawy, wymaga decyzji starosty wydanej na podstawie wspomnianego przepisu ( tak w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2011r. I OSK 364/10 opubl. w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie akceptuje natomiast oceny Kolegium kwestionującej możliwość zastosowania instytucji nieodwracalnych skutków prawnych jako podstawy wykluczającej stwierdzenie nieważności decyzji deklaratoryjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Uznaje natomiast za przekonujące i trafne argumenty zawarte w wyroku NSA z dnia z dnia 13 grudnia 2005r. I OSK 444/05 opubl. w CBOSA ), sformułowane wprawdzie na tle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 83 poz. 373 ze zm.), ale z uwagi na zawarte w nim ogólniejsze uwagi sądu mające zastosowanie także w tej sprawie. Zwrócono wtedy uwagę, że wprawdzie uwłaszczenie w tym trybie następuje z mocy samego prawa ale ustawa wymaga potwierdzenia tego faktu decyzją właściwego organu, wydaną w postępowaniu, w którym organ ten obowiązany jest badać czy w sprawie wystąpiły normatywne przesłanki warunkujące uwłaszczenie. Brak decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia powoduje, że państwowa osoba prawna nie może występować jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel znajdujących się na nim budynków. Podobnie rzecz ma się także w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnych. Decyzje uwłaszczeniowe umożliwiają ich adresatom dysponowanie mieniem objętym uwłaszczeniem oraz komunalizacją. Do tego stanowiska nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia I OZ 386/14 opubl. w CBOSA ), gdzie chodziło o wstrzymanie wykonania decyzji deklaratoryjnej, jaką jest decyzja komunalizacyjna. Sąd podkreślił, że decyzja ta potwierdza nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków, przy czym jej oddziaływanie należy rozważyć na gruncie wszystkich gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego. Zwrócono uwagę, że na podstawie zaskarżonej decyzji Gmina nabywa uprawnienia do występowania w stosunku do innych podmiotów w obrocie prawnym jako właściciel nieruchomości objętej decyzją. Gmina może też wszcząć postępowanie wieczystkoksięgowe celem ujawnienia jej jako właścicielki nieruchomości. Może wreszcie doprowadzić do zbycia nieruchomości (por. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2011 r. o sygn. akt I OZ 811/11; z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 992/11 – publ. CBOSA). Te same uwagi można odnieść także do ustawy o zagospodarowania wspólnot gruntowych. Bez wątpienia bowiem wydanie decyzji potwierdzającej istnienie wspólnoty (art. 8 ust. 1 ustawy) oraz ustalenie wykazów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2 ustawy) również pociąga za sobą istotne skutki prawne. Przed wydaniem decyzji właściwy organ obowiązany jest ustalić, zgodnie z art. 1 i 3 ustawy jakie grunty wchodzą w skład wspólnoty oraz ustalić jej udziałowców ( art. 6 ust. 1 i 2 ). Co istotne z mocy jej art. 11 dla nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu, a obszar wspólnoty gruntowej i wykazy osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów ( art. 18 ust.2 ). Ustawa kreuje również określone uprawnienia i obowiązki związane z posiadaniem samego udziału we wspólnocie. Udziałowcy spółki mogą, choć z ograniczeniami, zbywać swoje udziały ( art. 27 ). Z mocy art. 30 uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej stanowiącej w całości lub części lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia mogą zrzec się na rzecz państwa uprawnień do udziału we wspólnocie w zakresie obejmującym te lasy, grunty leśne i nieużytki. Poza tym osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, która posiada osobowość prawną ( art. 14 i 15 ). Spółka reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, działa w imieniu i na rzecz członków wspólnoty. Może dokonywać zbycia, zamiany, przeznaczać na cele publiczne lub społeczne wspólnotę lub jej część oraz zaciągać pożyczki pieniężne, choć za zgodą, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 ( art. 26 ). Z kolei udziałowcy są zobowiązani do uiszczania w terminie opłat statutowych oraz kosztów zastępczego wykonania świadczeń przewidzianych w statucie spółki, są też zobowiązani za zobowiązania spółki ( art. 20 ust.2 ). Bez wątpienia powyższy opis form działania spółki i samych udziałowców wspólnoty wiąże się z problematyką nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. Należy zauważyć, że Kolegium w decyzji z dnia [...]. także wyraziło pogląd o konieczności uwzględnienia treści tego przepisu. Odmienne zaś stanowisko przedstawiono w zaskarżonej decyzji. W efekcie ponownie rozpoznając sprawę organ nie rozważył omawianego zagadnienia. Stanowisko powyższe nie było jednak uzasadnione, co zobowiązuje Kolegium do ponownej oceny podnoszonego zarzutu. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, organ jest zobowiązany do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innego powodu. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka ta jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ustawy). Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej nie powołają w terminie określonym w art. 25 ust. 1 ustawy spółki właściwy wójt tworzy spółkę przymusową. Wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach spółki, uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do statutowych organów spółki. Jakkolwiek możliwe jest wyprowadzenie przez każdego z udziałowców wspólnoty własnego interesu prawnego powiązanego z posiadanym udziale we wspólnocie, to spółka jako posiadająca osobowość prawną i powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 8 ust.1 i 2 ustawy. Dostrzegło to Kolegium doręczając decyzję z dnia [...] Przewodniczącemu Zarządu Wspólnoty wsi O. Brak jest natomiast potwierdzenia, aby spółce zapewniono udział również w postępowaniu odwoławczym, nie doręczono jej także zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) b) i c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).