II SA/Lu 313/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 64, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji odmówił M. M. uwzględnienia wniosku z dnia 23 października 2019r. dotyczącego częściowego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w [...], tj. z kwoty [...]zł miesięcznie, ustalonej prawomocną decyzją z dnia [...] r., począwszy od 1 kwietnia 2019r. Skarżący wyraził natomiast wolę uiszczania w dalszym ciągu takiej opłaty w części wynoszącej [...] zł ustalonej na podstawie umowy cywilnej zawartej w dniu 17 maja 2018 r. – łączna wysokość opłaty to [...] zł. Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną I. M., a dochód rodziny w październiku 2019 r. wyniósł [...] zł, tj. [...] zł na osobę i nie zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. uprawniające do odstąpienia od ustalenia opłaty, ani przesłanki zwolnienia z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Sytuacja jego rodziny nie jest nadzwyczaj drastyczna. Skarżący jest współwłaścicielem mieszkania, w którym mieszkała matka, a obecnie jego żona jest pełnomocnikiem matki w zakresie sprzedaży nieruchomości. Do czasu zakończenia postępowania spadkowego po ojcu ma więc możliwość pozyskiwania środków finansowych, chociażby z wynajmu mieszkania. Organ I instancji wskazał ponadto na swoje ograniczone środki finansowe przeznaczone w 2019 r. na opłaty za pobyt mieszkańców gminy w domu pomocy społecznej ([...] zł) oraz wyjaśnił, że niemal w całości zostały już one na ten cel wykorzystane. W odwołaniu M. M. wskazywał na problemy finansowe rodziny (w szczególności kredyt mieszkaniowy hipoteczny, zaciągnięty w CHF, którego wielkość drastycznie wzrosła w związku ze wzrostem kursu franka szwajcarskiego), które uniemożliwiają mu uiszczanie opłaty w całości (tj. [...] zł i [...] zł) miesięcznie. Wyjaśnił, że nie jest właścicielem mieszkania, tylko prawnym spadkobiercą po ojcu, a wynajęcie mieszkanie wymaga uregulowania spraw spadkowych. Dotychczas opłaty związane z mieszkaniem mamy skarżący ponosi wspólnie z siostrą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Przytoczyło treść art. 64 u.p.s., który określa sytuacje, w których organ może zwolnić osobę wnoszącą opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej na jej wniosek, częściowo lub całkowicie, i stwierdziło, że żadna z tych sytuacji nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że zwolnienie całkowite lub częściowe z takiej opłaty zapada w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia przez stronę przesłanek do zwolnienia z odpłatności organ może negatywnie załatwić wniosek osoby zainteresowanej. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłaty należy również kierować się podstawową zasadą, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że skarżący uzasadniając wniosek o zwolnienie z opłaty wskazywał na: zmniejszenie wynagrodzenia w związku z przeprowadzoną w zakładzie pracy redukcją etatu, wysokie koszty życia podyktowane spłacaniem przez żonę kredytów hipotecznego i konsumenckiego, zadłużeń na kartach kredytowych, ponoszenie dużych opłat związanych z utrzymaniem domu i samochodów osobowych; podkreślał, że żyje w ustroju małżeńskim w rozdzielności majątkowej, dlatego jego faktyczny dochód to tylko jego wynagrodzenie, a dochód żony stanowi jej własność. On zaś sam nie posiada żadnego majątku, dom jednorodzinny jest własnością żony, która umożliwia mu zamieszkanie w jej domu, korzystanie z mediów, jak woda, gaz, prąd, które opłaca. Następnie odniosło się do poszczególnych przesłanek z art. 64 u.p.s.: - gdy chodzi o przesłankę ponoszenia opłaty za innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce, Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta w niniejszej sprawie nie wystąpiła, gdyż skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłaty tylko za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej; - gdy chodzi przesłankę wystąpienia uzasadnionych okoliczności, zwłaszcza długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, straty materialnej powstałej w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych – również te okoliczności nie wystąpiły, zarówno skarżący, jak i jego żona są aktywni zawodowo, a we wniosku, wywiadzie środowiskowym i odwołaniu nie wskazywali na problemy zdrowotne członków rodziny; - gdy chodzi o przesłankę utrzymywania się przez małżonków, wstępnych, zstępnych z jednego świadczenia lub wynagrodzenia - taka sytuacja również nie ma miejsca, gdyż zarówno skarżący, jak i jego żona posiadają własne wynagrodzenia. Przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie w październiku 2019 r. wyniósł [...] zł, zaś na osobę wyniósł [...] zł. W ocenie Kolegium jest to dochód na poziomie pozwalającym na regulowanie ustalonej opłaty przez skarżącego, o ile jego żona nie miałaby do spłaty kredytów. Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska organu I instancji, że zadłużenia finansowe żony nie mają wpływu na kondycję finansową rodziny. Kolegium jest zdania, że umowa o wyłączenie ustawowej wspólności majątkowej z dnia 14 października 2004 r. nie stanowi okoliczności wyłączającej dochody żony ze struktury dochodów rodziny, ponieważ w świetle przepisu art. 6 pkt 14 u.p.s. osoby pozostające w związku małżeńskim tworzą rodzinę. Oceniając kondycję finansową rodziny nie można więc pominąć konieczności spłacania przez żonę rat kredytów zaciągniętych na budowę domu, jednak zdaniem Kolegium zaciągnięte kredyty i ich spłata nie stanowią szczególnej okoliczności uzasadniającej zwolnienia z opłaty, ale w sytuacji regulowania tych należności, należało je uwzględnić w wydatkach rodziny; - gdy chodzi o przesłankę samotnego wychowywania dziecka przez osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty, Kolegium ustaliło, że ta przesłanka również nie występuje. Biorąc powyższy stan faktyczny i przywołane przepisy pod uwagę, w ocenie Kolegium, w sytuacji rodziny skarżącego nie wystąpiły przesłanki uprawniające do zwolnienia go w całości z opłaty w kwocie [...]zł za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Rodzina posiadając mieszkanie niezamieszkałe przez matkę od 30 maja 2018 r., może regulować opłaty wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, bez potrzeby wnoszenia opłat przez gminę, która - jak podniosła w uzasadnieniu swojej decyzji - ma problemy finansowe. Jeśli nie skarżący, to jego matka mogą wynajmować mieszkanie do czasu jego sprzedania. Zdaniem Kolegium skarżący ma uprawnienie do ubiegania się o częściowe zwolnienie z ponoszenia opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, ponieważ z zestawienia wydatków i dochodów rodziny wynika, że nie ma on środków pieniężnych na regulowanie opłaty w łącznej kwocie [...]zł. W sprawie ma miejsce nieregulowanie należności za dom pomocy społecznej, skarżący posiada zaległości w odpłatności na kwotę [...]zł. Końcowo Kolegium stwierdziło - powołując się na art. 64 i art. 2 ust. 1 u.p.s. - że nieuzasadnione zwolnienie z opłaty jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. W tych okolicznościach Kolegium utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na nienależytym ich uzasadnieniu, uniemożliwiającym poznanie motywów rozstrzygnięcia; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania, pobieżną i dowolną ocenę materiału dowodowego i brak wyjaśnienia, czy organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Jedyne novum jakie zawiera uzasadnienie decyzji Kolegium to stwierdzenie, że zobowiązania żony skarżącego, które ponosi, powinny być uwzględnione w wydatkach rodziny. Skarżący nie rozumie, dlaczego zatem w tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto skarżący wskazał, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał Kolegium Odwoławczemu na podjęcie decyzji o zmniejszonej odpłatności, tym bardziej, że wniosek formalnie dotyczył częściowego zwolnienia z odpłatności - Kolegium nie musiało więc czuć się związane wnioskiem o zwolnienie z całości odpłatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę legalności działalności organów władzy publicznej, a więc nie rozstrzygają samodzielnie spraw administracyjnych. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2167) oraz z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". W ramach tej kontroli sądy oceniają, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz, czy przy jej wydaniu organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w przedstawionym zakresie, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenie jest podstawą uchylenia decyzji zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dokonane ustalenia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z odniesieniem się do zgromadzonych dowodów i zastosowanej podstawy prawnej, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się znaczenie prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Wskazuje się, że powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Tylko prawidłowe, wyczerpujące, niesprzeczne wewnętrznie uzasadnienie daje stronie możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009r., sygn. I OSK 558/09; z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97). Podkreślić należy, że obowiązek prawidłowego, wyczerpującego uzasadnienia dotyczy nie tylko organu I instancji, ale także organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) samodzielnie rozstrzyga merytorycznie sprawę, podejmując – jeśli to konieczne - uzupełniające czynności dowodowe (art. 136 k.p.a.). Rację ma skarżący, że takich wymogów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium przytoczyło wprawdzie podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 64 u.p.s. i odniosło się (choć dość lakonicznie) do przesłanek zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej matki skarżącego, to jednak w istocie nie wyjaśniło, czy sytuacja materialna rodziny skarżącego uzasadnia, czy też nie uzasadnia uwzględnienia wniosku, a motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji są niespójne. Kolegium z jednej strony stwierdza, że przesłanki zwolnienia nie występują, w tym przesłanka "uzasadnionych okoliczności", z drugiej zaś strony Kolegium, że "dochód rodziny jest na poziomie pozwalającym na regulowanie ustalonej opłaty", ale tylko wtedy, gdy "żona skarżącego nie miałaby do spłaty kredytów". Zdaniem Kolegium, umowa o rozdzielności majątkowej nie ma bowiem znaczenia, gdyż dochód rodziny to dochód wszystkich ich członków. W związku z tym Kolegium uznaje, że "oceniając kondycję finansową rodziny nie można pominąć konieczności spłacania przez żoną skarżącego zaciągniętych kredytów na budowę domu". Takie stwierdzenie Kolegium sugeruje, że fakt spłacania kredytów mieszkaniowych ma jednak znaczenie dla oceny sytuacji skarżącego z punktu widzenia wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Mimo to Kolegium stwierdza, że "zaciągnięte kredyty i ich spłata nie stanowią szczególnej okoliczności uzasadniającej zwolnienie (...), choć "w sytuacji regulowania tych należności należało je uwzględnić w wydatkach rodziny". Stanowisko Kolegium jest niezrozumiałe – skoro - jego zdaniem - spłacane kredyty mieszczą się w wydatkach rodziny, a więc obciążają rodzinę, wpływając na jej sytuację materialną, to bez ustalenia w jakiej wysokości są to obciążenia w porównaniu z dochodami rodziny i innymi koniecznymi wydatkami, nieuzasadniona jest ocena, że "zaciągnięte kredyty nie stanowią szczególnych okoliczności". Poza tym Kolegium formułuje jednoznaczne stanowisko, że "nie wystąpiły przesłanki uprawniające do zwolnienia w całości z opłaty", gdyż "rodzina (...) może regulować opłaty bez potrzeby wnoszenia opłat przez gminę, jednocześnie równie kategorycznie stwierdza, że "skarżący ma uprawnienie do ubiegania się o częściowe zwolnienie z ponoszenia opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, ponieważ z zestawienia wydatków i dochodów rodziny wynika, że skarżący nie ma środków pieniężnych na regulowanie opłaty wyłącznej kwocie [...]zł. W sprawie ma miejsce nieregulowanie należności za dps, skarżący posiada zaległości w odpłatności na kwotę [...]zł". Wydaje się więc, że w istocie Kolegium przychyla się do wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłaty w wysokości [...] zł o co skarżący wnosił inicjując niniejsze postępowanie. We wniosku z dnia wprost przecież żądał "częściowego zwolnienia go z opłaty ponad kwotę [...]zł" i od początku nie budziło wątpliwości, że chodzi o kwotę [...]zł. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia decyzji (utrzymanie w mocy odmownej decyzji organu I instancji) są więc ze sobą sprzeczne. W pełni trafny jest zarzut skarżącego, że nie sposób zrozumieć stanowiska i rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie. Dodać należy, że decyzja w sprawie zwolnienia z opłat (art. 64 u.p.s.) oparta jest na uznaniu administracyjnym, przy czym swoboda organu dotyczy zarówno zastosowania zwolnienia, jak i określenia jego zakresu (może zwolnić z części lub całości opłaty). Oznacza to, że nawet w razie żądania zwolnienia z opłaty w całości, organ uprawniony jest, bez konieczności modyfikowania wniosku przez ubiegającego się o zwolnienie, do orzeczenia zwolnienia częściowego. W związku z powyższym zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona ustaleń faktycznych sprawy, odniesie się do zgromadzonych materiałów, w razie konieczności przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające i oceni jednoznacznie, czy sytuacja rodziny skarżącego uzasadnia wniosek o częściowe zwolnienie go z opłaty.