II SA/Lu 325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy oddala skargę Rada Gminy dniu 20 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr ... w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz dopłatach z budżetu Gminy Z. Uchwała podjęta została na wniosek Wójta Gminy Z., a jako jej podstawę prawną wskazano art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz 1591 z późn. zm) oraz art. 24 ust 1 i ust 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), Uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. S., który wnosił o stwierdzenie jej nieważności zarzucając Radzie Gminy Z. naruszenie art. 24 ust 1 i ust 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez zmianę taryf, do czego Rada nie była uprawniona w świetle cytowanego przepisu. Skarżący wskazał, że Rada Gminy nie dysponowała materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę czy wskazane taryfy zostały naliczone rzetelnie, zwłaszcza w sytuacji ich zróżnicowania dla poszczególnych miejscowości. Podkreślił, że Wójt nie przedstawił szczegółowej kalkulacji zaskarżonych taryf dla poszczególnych grup odbiorców, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy mieszkańcom wsi S. ustalono dwukrotnie wyższe stawki niż w poprzednim okresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Rada wskazała, że przedsiębiorstwo, a w tym przypadku gmina, opracowuje kalkulacje ceny wody i ścieków. Procedura ustalania cen na okres od 1 maja 2011 do 30 kwietnia 2012 r. została w Gminie Z. przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie II SA/Lu 211/12 uwzględniając skargę T. S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywiódł, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonania. W tym zakresie uprawnieniem władczym gminy jest zatwierdzenie taryfy cen i opłat na okres jednego roku, określonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Uchwała Rady Gminy dotycząca zatwierdzenia taryfy jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dokonując interpretacji art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., Sąd stwierdził, że ustawodawca wymaga od Rady Gminy zbadania zgodności sporządzenia taryfy z obowiązującymi przepisami prawa, które nie pozostawiają przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym dowolności w ustalaniu cen i opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki. Zdaniem Sądu zaskarżoną uchwałą zatwierdzono taryfę, która wprowadziła nieuzasadnione zróżnicowanie wysokości cen na usługi zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy grupami odbiorców usług z miejscowości S. i K. oraz z miejscowości S., co oznacza, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 20 ust 3 ustawy, czego konsekwencją jest uwzględnienie skargi T. S. - stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Rada Gminy Z. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 maja 2012 r. wnosząc o jego uchylenie zakwestionowała dokonaną wykładnię art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przyjmującą iż Rada Gminy ma uprawnienia do merytorycznej kontroli taryf przedstawionych jej przez Wójta Gminy do zatwierdzenia w formie uchwały. Ponadto zarzucono pominięcie przedłożonych wraz z wnioskami kalkulacji, z których wynika zasadność zróżnicowania taryf za odprowadzane ścieki w poszczególnych miejscowościach Gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjne wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 2306/12 uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę pominął materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, z którego wynika, że zróżnicowanie kosztów usług dla grup odbiorców – według miejscowości było uzasadnione. Do wniosku o zatwierdzenie taryf dołączono bowiem załączniki zawierające tabele oznaczone literami B, D, F. Z tabeli wynika, że wartość niezbędnych przychodów dla pokrycia kosztów eksploatacji i utrzymywania sieci w miejscowościach K. i S. wynosi 247 319 zł, a w S. – 202 452 zł, zaś ilość ścieków liczona w metrach sześciennych, dostarczonych przez mieszkańców K. i S. wynosi 40 000, a ze S. 27 000. W tabeli F zawarto wyliczenie ceny jednego metra sześciennego przy uwzględnieniu wyżej wymienionych wartości. Wynosi ona dla mieszkańców K. i S. – 6,18 zł, a dla mieszkańców S. – 7,50 zł. Naczelny Sąd Administracyjne podzielił także zarzut wadliwej wykładni art. 20 i art. 24 ustawy, polegającej na przyjęciu, że rada gminy winna przed zatwierdzeniem taryf dokonać ich merytorycznej kontroli. W świetle postanowień powołanych przepisów kompetencje do określania taryf opłat za wodę ustawodawca przyznał przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym, natomiast uprawnienia do zatwierdzania tych taryf powierzył radom gmin, które wydając w tym przedmiocie uchwały realizują władztwo nad działalnością przedsiębiorstwa. Przed podjęciem uchwały przez radę gminy w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat – organ wykonawczy gminy (wójt) dokonuje wstępnej analizy wniosku badając legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Organ wykonawczy dokonuje weryfikacji taryf także w sytuacji gdy sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodno-kanalizacyjne czyli działa jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Rada Gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta, zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie wójta, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały było wadliwe także i z tego powodu, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Mimo, iż obowiązuje na obszarze działania organu, który je ustanowił, ma normatywny charakter, definiuje adresata – to uchwała o zatwierdzeniu taryf ma charakter epizodyczny – to znaczy ustala taryfę na jeden rok kalendarzowy, a właściwie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf na następny rok. Ponadto przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jedynie zatwierdzone taryfy są ogłaszane w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od podjęcia uchwały, co wynika z art. 24 ust.7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając skargę T. S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia ... nr .... w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – stwierdza, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Wójta Gminy Z. z dnia 16 marca 2011 r. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. Do wniosku dołączono załączniki. Załącznik Nr 1 – taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zawierający rozdziały: I rodzaj prowadzonej działalności, II rodzaj i struktura taryfy, III taryfowe grupy odbiorców usług, IV wysokość cen, V warunki rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, VI warunki stosowania cen, załącznik Nr 2 – uzasadnienie wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zawierający rozdziały: I informacje ogólne, II zakres świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia, III zmiana warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Z treści wniosku wynika, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi Gmina Z., która działa jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne występujące do organu wykonawczego gminy (wójta) o weryfikację przedstawionych taryf. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 123, poz. 858 ze zm.) zwana dalej ustawą, która w rozdziale 5 określa zatwierdzanie taryf oraz zasady rozliczeń na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 24), zaś w rozdziale 4 reguluje zasady ustalania taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 20). Przy czym "taryfa" - to wg art.2 pkt 12 ustawy – "zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania". Taryfy określa przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne na okres 1 roku według zasad wskazanych w ustawie. (art. 20 ust.1). Przedsiębiorstwo to w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf przedstawia wójtowi wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając do wniosku szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Gmina Z. działająca jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedstawiła Wójtowi do sprawdzenia i weryfikacji wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Z zapisów zawartych w załącznikach do wniosku wynika zróżnicowanie niezbędnych przychodów dla pokrycia kosztów eksploatacji i utrzymania sieci w poszczególnych miejscowościach, czego konsekwencją jest zróżnicowanie cen za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy odbiorcami usług w różnych miejscowościach gminy. I tak w K. i S. wartość niezbędnych przychodów dla pokrycia kosztów eksploatacji i utrzymania sieci wynosi 247 319 zł, ilość ścieków dostarczana przez mieszkańców tych miejscowości wynosi 40 000 metrów sześciennych, co daję cenę metra sześciennego – 6,18 zł. Natomiast w S. skąd ilość ścieków wynosi 27 000 metrów sześciennych, wobec wartości niezbędnych przychodów dla pokrycia kosztów eksploatacji określonej na 202 452 zł – cenę metra sześciennego określono na 7,50 zł. Organem, który bada legalność taryf i zasadność poszczególnych wydatków w oparciu o które został sporządzony przedstawiony cennik usług jest wójt – jako organ wykonawczy gminy – także wtedy, gdy sama gmina jest podmiotem świadczącym usługi wodociągowo-kanalizacyjne (art. 24, p.4 ustawy). Rozpoznając przedłożony wniosek Wójta gminy o zatwierdzenie taryf – Rada Gminy nie była uprawniona do badania czy taryfy zostały sporządzone zgodnie z przepisami, gdyż ustawa uprawnienie do oceny legalności i celowości sporządzonych taryf przyznała wójtowi. W jego kompetencji pozostawiono wniosek do rady gminy o podjęcie uchwały o zatwierdzeniu bądź uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Z. nie naruszyła prawa materialnego – art. 24 ust 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wbrew zarzutom skargi przedmiotem uchwały nie była zmiana taryfy lecz zatwierdzenie taryf przedstawionych we wniosku Wójta Gminy obowiązują w okresie jednego roku. Zróżnicowanie opłat dla mieszkańców różnych miejscowości znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym stanowiącym załączniki do wniosku Wójta o podjęcie przez Radę Gminy Z. uchwały o zatwierdzenie taryf. Z tych względów skarga T. S., jako pozbawiona podstaw prawnych podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).