II SA/Lu 353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. W dniu 25 maja 2012r. E. J. zawiadomiła Prezydenta Miasta, że na działce nr 9/2, położonej przy ulicy S. w L., prowadzone są prace porządkowe polegające na wycince drzew i krzewów. Domagała się wyjaśnienia, czy na ich usunięcie była wyrażana zgoda organu. Organ ustalił, że wspomniana nieruchomość stanowi własność E. K. oraz A. K., które zleciły firmie A. B T. spółka cywilna wycinkę znajdujących się na niej drzew owocowych. Jednak spółka usunęła nie tylko drzewa owocowe, ale również drzewa ozdobne. Według ekspertyzy dendrologicznej na działce wycięto 18 sztuk głogu pośredniego i 1 jesion wyniosły w wieku ponad 10 lat. Właściciel firmy A. B. wykazywał, że teren działki był nie ogrodzony i w momencie wejścia stwierdził wycięcie głogów, jednak nie poinformował o tym właścicielek posesji, nie złożył również zawiadomienia na policji. Tłumaczenia te organ uznał za niewiarygodne, argumentując, że jest mało prawdopodobne, aby osoba trzecia wycięła drzewa, jednocześnie pozostawiając je na miejscu. Ponieważ spółka nie wykazała się zezwoleniem na usunięcie drzew, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta wymierzył Firmie A.B T. spółce cywilnej administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia wspomnianych drzew w kwocie 103 768,17 złotych. Organ wyjaśnił, że według art. 83 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić tylko po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, na wniosek posiadacza nieruchomości. Za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew ( Dz. U Nr 228, poz. 2306 ) opłata za usunięcie przedmiotowych drzew wyniosłaby 34,589,39 złotych, kara zaś to 103,768,17 złotych. Po rozpoznaniu odwołania A. B. i L. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną wyżej decyzję uchyliło w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Podobnie jak organ I instancji, także Kolegium wskazało, że według art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust.2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeśli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym do wniosku dołącza zgodę właściciela. Za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną, przy czym jest ona obligatoryjna i niezależna od pojęcia winy. Kara może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości jedynie wówczas, gdy dokonał on wycięcia drzew osobiście lub zlecił wykonanie tej czynności innym osobom. Organ musi zatem udowodnić, że właściciel lub posiadacz nieruchomości dokonał usunięcia drzew lub krzewów samodzielnie lub przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew i na to się godził. Jeśli natomiast drzewa lub krzewy usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy odpowiedzialności nie ponosi. Kolegium wskazało, że nie ustalono dokładnie, ile drzew usunięto W protokole z dnia 4 czerwca 2012r. stwierdzono, że usunięto 4 głogi, jednak w opinii dendrologicznej wspomina się o 19 drzewach. Dla usunięcia tych rozbieżności nie przeprowadzono dodatkowych oględzin z udziałem stron co narusza art. 67, 68 i 79 kpa. Zdaniem Kolegium ilość wyciętych drzew nie wymaga wiadomości specjalnych i to organ, a nie biegły, powinien ustalić tę okoliczność. Poza tym w aktach nie ma żadnego dowodu zawiadomienia strony o przeprowadzeniu oględzin w dniu 4 grudnia 2012r., co przemawia za naruszeniem art. 79 kpa. W ocenie Kolegium nie wyjaśniono, jaki był stan drzewostanu przed rozpoczęciem prac porządkowych. Nie wykluczono zatem, iż drzewa mogły zostać usunięte przez osoby trzecie przed uzyskaniem ponownego władztwa nad nieruchomością przez jej aktualnych właścicieli i przed rozpoczęciem prac porządkowych. Zdaniem Kolegium opinia biegłego nie powinna ograniczać się do ustalenia wieku drzew, ale należało również wyjaśnić w przybliżeniu, kiedy drzewa mogły być usunięte. Stwierdzenia Prezydenta odnoszące się do wyjaśnień skarżących uznano za lakoniczne i pozbawione szerszego uzasadnienia, a przekonanie o pozostawieniu usuniętych drzew na terenie nieruchomości, w sytuacji, gdy skarżący byli zobowiązani do jej uporządkowania, budzi uzasadnione wątpliwości. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że ewentualnymi podmiotami na które można było nałożyć karę powinni być wspólnicy spółki cywilnej, nie zaś sama spółka, która nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i L. B. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj: - art.7 kpa , 77 kpa, 136 kpa, 105 § 1kpa i 107 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, brak rozstrzygnięcia co do strony postępowania oraz zaniechanie umorzenia postępowania prowadzonego wobec przedmiotu nie będącego stroną postępowania; - art. 28 kpa, 29 kpa w związku z art. 88 ust.1 i art. 89 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody przez błędne uznanie odpowiedzialności spółki cywilnej AB T. bądź jej wspólników, mimo, że nie legitymują się tytułem do władania nieruchomością; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj: - art. 83 , art. 88 ust.1 i art. 89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody przez rozszerzenie kategorii podmiotów, podlegających odpowiedzialności; - art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie, gdyż to właściciele nieruchomości z której sunięto drzewa są stroną postępowania, a brak jest przypisania odpowiedzialności wspólnikom spółki cywilnej, wobec których prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone i może stanowić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt.2 i 4 kpa. W uzasadnieniu skargi akcentowano, że organ odwoławczy pominął stan prawny nieruchomości, jak i treść stosunku zobowiązaniowego ( umowy zlecenia uporządkowania działki ). Wykonywane w jej ramach czynności ograniczyły się wyłącznie do dwóch dni prac porządkowych, wykonanych przez pracowników spółki i jedynie w granicach zlecenia. Skarżący argumentowali, że nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej za usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości, gdyż nie jest zobowiązana do ich utrzymywania we właściwym stanie i nie jest uprawniona do uzyskania pozwolenia na ich usunięcie. W ocenie skarżących przeprowadzone postępowanie nie wykazało związku przyczynowego pomiędzy działaniem spółki, a zniszczeniem drzew i krzewów na przedmiotowej działce. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96 ; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 nr 3, poz. 79). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. II GSK 57/08 Legalis, wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002 r. V SA 1680/01 LEX 109328). Przedstawione poglądy nie straciły na aktualności również po zmianie wspomnianego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r., Nr 6, poz. 18 ) z mocą obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011r. Co więcej, obecne brzmienie art. 138 § 2 zd.1 kpa umożliwiające uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jedynie wzmacnia przekonanie o jego wyjątkowym charakterze, stanowiącym odstępstwo od obowiązującej zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ), organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na tym tle wyjaśnienia Kolegium, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta są przekonujące. Słuszna jest przede wszystkim ocena Kolegium upatrującego wadliwości zaskarżonej decyzji w błędnym określeniu podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia i to niezależnie od przekonania, czy w ogóle zostały spełnione przesłanki warunkujące podjęcie takiej decyzji. Słusznie zauważyło Kolegium, odwołując się zresztą do orzecznictwa, że spółka cywilna w świetle obowiązujących przepisów nie posiada zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, którzy, jako przedsiębiorcy związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego i sadowoadministracyjnego. Jak się podkreśla istota spółki cywilnej wyczerpuje się w wielostronnym stosunku zobowiązaniowym łączącym wspólników ( wyrok NSA z dnia 10 października 2008r.II GSK 366/08 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 dotyczącą statusu spółki cywilnej jako producenta rolnego ). Wszyscy wspólnicy i każdy ze wspólników z osobna mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. W powołanym przez Kolegium wyroku z dnia 28 października 2003r. ( I CK 201/02 ) Sąd Najwyższy stwierdził, że obowiązek działania przedsiębiorcy pod firmą (art. 432 § 1 k.c.) w przypadku spółki cywilnej oznacza, że firma nie przysługuje spółce cywilnej, lecz ich wspólnikom, z których każdy ma odrębną firmę (imię i nazwisko). Posługiwanie się w obrocie nazwą przedsiębiorstwa prowadzonego przez wspólników nie dowodzi powstania odrębnej od wspólników struktury działającej na zewnątrz; jest więc swego rodzaju nadużyciem w stosunkach z kontrahentami. Bez wątpienia przyjmując powyższe założenie wskazanie jako adresata decyzji AB T. spółka cywilna stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt.4 kpa. Nie oznacza to natomiast, że Kolegium orzekające w trybie odwoławczym powinno stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta. Wniosek taki płynie z oceny charakteru postępowania odwoławczego, które ma pierwszeństwo przed postępowaniami prowadzonymi w trybach nadzwyczajnych. Wynika to stąd, że w tych postępowaniach nie dokonuje się ponownego, merytorycznego badania sprawy, co ma miejsce w postępowaniu odwoławczym. Również w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności może jedynie uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 kpa, bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 1998r. III SA 642/97 LEX nr 35491, 8 grudnia 2010r. I OSK 221/10 opubl. w CBOSA i podane tam orzecznictwo ). Należy jednak zauważyć, ze skoro istota spółki cywilnej wyczerpuje się w wielostronnym stosunku zobowiązaniowym łączącym wspólników nie można umorzyć postępowania z tego powodu, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Oznaczałoby to przecież, że spółka cywilna ma osobowość prawną i może być podmiotem legitymowanym do występowania w postępowaniu administracyjnym, co stałoby w sprzeczności z prezentowanymi wyżej poglądami. Zresztą również skarżący nie żądają umorzenia postępowania z uwagi na uznanie spółki za jego stronę, ale dlatego, że jej wspólnikom nie można przypisać deliktu administracyjnego w postaci usunięcia drzew bez zezwolenia. W tym zaś zakresie słusznie Kolegium uważa dokonane przez organ I instancji ustalenia za niewystarczające. Trafnie zauważyli skarżący, że kara administracyjna z tytułu usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia może być nałożona na właściciela lub posiadacza nieruchomości, skoro w świetle art. 83 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zmianami ) są to podmioty uprawnione do złożenia wniosku o ich usunięcie. W świetle art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 pkt.1 wspomnianej ustawy przyjmuje się również, że kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia z terenu nieruchomości może być wymierzona posiadaczowi nieruchomości zarówno kiedy dokonał on wycięcia tych drzew osobiście, jak i wtedy, gdy zlecił wykonanie tej czynności innemu podmiotowi. Dla tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej o charakterze obiektywnym nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości, gdyż ponosi on także odpowiedzialność za takie czynności osób trzecich, na które się godził lub zlecał ich wykonanie (wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 329/08, Lex nr 529956). Podzielając co do zasady ten punkt widzenia, zasadnym jest jednak przyjęcie, że wyłączenie odpowiedzialności właściciela nieruchomości lub posiadacza powinno mieć miejsce wówczas, gdy usunięcie drzew lub krzewów nastąpiło bez ich wiedzy i zgody oraz w sytuacji, gdy nie byli w stanie tej czynności skutecznie przeciwdziałać ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r. II OSK 568/10 opubl. w CBOSA ). Jeśli zatem skarżący zaprzeczają, aby drzewa usunęli, co miało ich zdaniem miejsce jeszcze przed wejściem ich pracowników na nieruchomość, kwestia ta powinna zostać rzetelnie wyjaśniona. Zgodzić się należy, że powoływany przez organ fakt pozostawienia ściętych drzew jako mający przemawiać za niewiarygodnością twierdzeń skarżących nie może zostać uznany za przełomowy. Istotne mogą okazać się natomiast zeznania pracowników skarżących wykonujących zlecenie, współwłaścicielek nieruchomości oraz E. J., która w piśmie z dnia 12 czerwca 2012r. wskazała, że interweniowała już w chwili rozpoczęcia wycinki. Ewentualne ustalenia w tej kwestii powinny być pomocne również przy wyjaśnieniu ilości i gatunku usuniętych drzew. Wprawdzie Kolegium nie mogło wiedzieć o dodatkowej opinii dendrologicznej z dnia 28 marca 2013r., złożonej po dacie rozpoznania odwołania, według której drzewa ujęte w opinii zostały wycięte w okresie wegetacji roślin w 2012r., to jednak zasadnie zwróciło uwagę na istotne rozbieżności co do ilości i gatunku usuniętych drzew. W protokole oględzin z dnia 8 czerwca 2012r. sporządzonym przez K. J. ( bez podania stanowiska służbowego ) stwierdzono położenie na działce 8/2 kłód, gałęzi i pni, będących pozostałościami po wyciętych drzewach i krzewach owocowych ( śliw , orzechów włoskich ). Z kolei w protokole oględzin z dnia 4 czerwca 2012r., już w obecności współwłaścicielki działki nr 9/2 i skarżącego, stwierdza się wycięcie poza drzewami owocowymi oraz w wieku poniżej 10 lat 4 głogów w wieku ponad 10 lat, przy czym podano wartości najmniejszych promieni ich pni. W opinii dendrologicznej z dnia 26 listopada 2012r. wskazuje się już na wycięcie 18 głogów i jesiona wyniosłego, oraz podaje obwody ich pni na wysokości ścięcia. Jasne jest, że omawiane okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji brak odniesienia się do nich przez Prezydenta Miasta daje wystarczające powody dla uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.