II SA/Lu 376/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na zarządzenie Starosty z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie powołania komisji opiniującej wnioski o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]. Starosta powołał "Komisję opiniującą wnioski osób niepełnosprawnych o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do dofinansowania zadań z zakresu sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych oraz likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej, likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych". W dniu [...]. A. B. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa i wszczęcia z urzędu postępowania w celu wyeliminowania wspomnianego zarządzenia z obrotu prawnego, które w jego mniemaniu zostało wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...]. stwierdził, że zarządzenie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, sama zaś Komisja ma charakter jedynie opiniodawczo – doradczy przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie z PFRON. Wobec powyższego A. B. pismem z dnia [...]. ponownie wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, na które otrzymał odpowiedź w dniu [...]. , a następnie [...]. wniósł skargę na wspomniane zarządzenie domagając się jego uchylenia w całości, stwierdzenia nieważności lub dokonania innej czynności w celu jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Wniósł ponadto o stwierdzenie, że czynności Starosty zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Starosty na jego rzecz kwoty [...]złotych i stwierdzenie przewlekłości postępowania przez nie załatwienie sprawy zgodnie z art. 61 i art. 61a kpa. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ). W przypadku innych aktów, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa ( § 4 ). Taki tryb obowiązywałby zatem wówczas, gdyby powołanie komisji opiniującej wnioski o dofinansowanie z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych należało do kategorii innych, niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ). Natomiast w przypadku zaliczenia zarządzenia do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, określonych w art. 3 § 2 pkt 5 ( akty prawa miejscowego ), lub innych, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy ), zaskarżenie miałoby oparcie w przepisach ustaw samorządowych. Według przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia [...]. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 814 ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Do terminu wniesienia skargi w trybie tego przepisu zastosowanie ma art. 53 § 2 ustawy, który przewiduje trzydziestodniowy termin liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uchwale z dnia [...]. ( I OPS [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że akty z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej. Są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że mieści się w niej również zarządzenie starosty w sprawie powołania komisji opiniującej wnioski o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Ma ono charakter generalny i powszechnie obowiązujący, dotyczy ponadto abstrakcyjnie i generalnie określonej grupy mieszkańców powiatu. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy winno być, stosownie do art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia wynikającym z przywołanych przepisów. Stosownie natomiast do powołanego już art. 53 § 2 ustawy, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., ( II OPS 2/07 opubl. w CBOSA ) stwierdzono, że jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Doręczenie odpowiedzi na wezwanie jest zdarzeniem, które jest początkiem terminu oznaczonego w dniach, co oznacza, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 83 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie z dnia [...]., którą otrzymał w dniu [...]., co potwierdza jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej nr PCPR [...] Tymczasem została złożona dopiero [...]., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje ponowne wezwanie Starosty do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]., na które skarżący otrzymał odpowiedź w dniu [...]. W orzecznictwie ukształtowanym na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który również stawia warunek bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, zwraca się uwagę, że określone w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania, mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa ( tak w postanowieniach NSA z dnia 2 czerwca 2011r. I OSK 895/11 i podane tam orzecznictwo, 6 lipca 2012r. I OSK 1516/12 i 11 kwietnia 2014r. I OSK 875/14 opubl. w CBOSA ). Z uwagi na podobne rozwiązanie, powyższy pogląd znajduje zastosowanie również przy stosowaniu art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zaznaczyć należy, że skarga w części dotyczącej bezczynności i przewlekłego działania Starosty w rozpatrzeniu wniosku skarżącego została wyłączona do odrębnego postępowania pod sygnaturą II SAB/Lu [...]. Z tego powodu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało odrzucić.