II SA/Lu 376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Ł. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego Ł. P. od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 25 marca 2021 r., znak: ZOA-YI.7721.4.2021, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Ł. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z 23 grudnia 2020 r., znak: PINB.401.VI.3.2020, odmawiające wszczęcia na wniosek Ł. P. postępowania w sprawie legalności wzniesienia budynków gospodarczych (obory oraz stodoły) zlokalizowanych na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym M. , gmina S.. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 października 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kraśniku wpłynęło pismo Ł. P. z 9 października 2021 r. zatytułowane "Zawiadomienie o samowoli budowlanej", w którym zawarto żądanie przeprowadzenia kontroli budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce sąsiedniej nr [...] położonej w miejscowości M. S., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, tj. budowy bez wymaganych pozwoleń bądź zgłoszeń, nakazanie rozbiórki tych budynków. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2020 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości M. S. znajdują się: 1) parterowy budynek gospodarczy o wymiarach zewn. 19,17 x 6,0 m i wysokości w kalenicy 5,2 m, o konstrukcji murowanej z cegły ceramicznej, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym dachówką cementową. Obiekt usytuowany jest częściowo na działce nr [...], stanowiącej własność M. i H. W. i częściowo na działce nr [...] należącej do Ł. P.. Ponadto usytuowany jest w odległości 14,08 m od istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego oraz w odległości 30,6 m od krawędzi drogi gminnej. H. W. oświadczył, że budynek został wybudowany ok. 1969 r. przez ówczesnego właściciela, tj. J. S., na podstawie pozwolenia wymaganego zgodnie z przepisami obowiązującymi w tamtym czasie. Nieruchomość wraz z budynkami nabył od R. S. aktem notarialnym nr [...] z dnia 23 października 2018 r., z którego wynika, że częścią składową działki nr [...] są również budynki. H. W. wniósł do protokołu, że obecnie przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia części działki nr [...] w związku z usytuowaniem budynku częściowo na tej działce; 2) murowana część przyziemia budynku stodoły o wymiarach zewn. 14,0 x 7,0 m, tj. słupy i ściany podłużne murowane z trzpieniem żelbetowym o przekroju 0,53 x 0,7 m i wysokości 3,4 m oraz ściany szczytowe o maksymalnej wysokości 4,5 m. Obiekt usytuowany jest w odległości 1,61 m od istniejącego na tej samej działce budynku gospodarczego oraz w odległości 3,64 m od istniejącego murowanego budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Według oświadczenia H. W. drewniana konstrukcja dachu oraz bram uległy spaleniu w sierpniu 2019 r., na potwierdzenie czego przedłożył zaświadczenia KPPSP w K.. Ponadto wniósł do protokołu, że budynek został wybudowany przez ówczesnego właściciela działki, tj. J. S. ok. 1966 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Oświadczył również, że po zakończeniu postępowania o zasiedzenie zamierza odbudować budynek stodoły. Według oceny kontrolujących, stan techniczny pozostałej części stodoły jest stabilny. Pismem z 23 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował Ł. P., że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2020 r. stwierdził, że brak jest podstaw do podjęcia działań w przedmiocie zgłoszonym w piśmie z 9 października 2021 r. (data wpływu do organu I instancji - 13 października 2020 r.). W dniu 25 stycznia 2021 r. do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie wpłynął wniosek Ł. P. z dnia 13 stycznia 2021 r., skierowany do PINB w Kraśniku i przekazany przez organ pierwszej instancji przy piśmie z 19 stycznia 2021 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź przekazanie sprawy organowi nadrzędnemu. Organ odwoławczy potraktował pismo organu pierwszej instancji jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a pismo skarżącego jako zażalenie na to postanowienie. Utrzymując powołanym na wstępie postanowieniem w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48, art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego następuje z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., biorąc pod uwagę treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Ustawodawca dopuszcza tylko jeden wyjątek. Zgodnie z art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ wskazał następnie, że z art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości postępowania. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu organ jest związany tymi postanowieniami, z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a. (por. WSA w Białymstoku z 23 listopada 2017 r. II SAB/Bk 94/17). W ocenie organu, jeżeli przepisy przewidują działanie z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia podania. Wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Z tego względu, w ocenie organu, wniosek Ł. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ pierwszej instancji w tej sytuacji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie Ł. P. zarzucił: 1) naruszenie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne odstąpienie przez organ od wszczęcia postępowania z urzędu; 2) naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku podjąć z urzędu postępowania mającego na celu kontrolę budynków umiejscowionych na działce oznaczonej nr [...] w obrębie geodezyjnym M. S., gmina S. pod względem ich zgodności z pozwoleniem na budowę; 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niestwierdzenie naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich mimo podnoszonych przez skarżącego argumentów zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi spowodowanego bardzo złym stanem technicznym budynków; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego zgromadzenia materiału dowodowego, a tym samym niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego spawy. Mając na uwadze powyższe, skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 23 grudnia 2020 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem wzniesienia budynków gospodarczych - obory i stodoły na działce nr [...] w M. S. w gminie S. . Kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., dodanego ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Co istotne, celem wprowadzenia do kodeksu tego przepisu było wyraźniejsze niż uprzednio rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia od etapu merytorycznego, tj. rozpoznania oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wprawdzie przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale z bogatego orzecznictwa sądowego jednoznacznie można wywieść, że przez "uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W judykaturze podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, czy też brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). W konsekwencji powyższego, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z 23 października 2012 r., I SA/Wa 1137/12, LEX nr 1342866 oraz z 17 kwietnia 2014 r., akt II SA/Wa 241/14, LEX nr 1485980). W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z 23 grudnia 2020 r., zasadnie potraktowanym przez organ odwoławczy jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o zbadanie zgodności z prawem wzniesienia budynków gospodarczych na działce nr [...] w M. S., dokonując w uzasadnieniu tego postanowienia merytorycznej oceny legalności wzniesienia tych budynków na podstawie przeprowadzonej uprzednio kontroli i uznając brak podstaw do nakazania rozbiórki tych budynków. Błąd ten powielił organ drugiej instancji, wdając się w merytoryczną ocenę zasadności wniosku skarżącego o nakazanie rozbiórki przedmiotowych budynków, a w konsekwencji - de facto z uwagi na jego bezzasadność odmówił wszczęcia postępowania. Takie działanie organów w świetle powołanego art. 61a § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. Rzeczą organów było wszczęcie postępowania, a dopiero w ramach wszczętego postępowania badanie spełnienia przesłanek nakazania rozbiórki budynków, czyli merytoryczne ustosunkowanie się do złożonego wniosku. Rozpoznanie tego wniosku mogło zaś zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę bądź odmawiającej nakazania rozbiórki tych budynków na podstawie norm prawa materialnego zawartych w ustawie – Prawo budowlane, co uwzględni organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 powołanej ostatnio ustawy (pkt II sentencji wyroku).