II SA/Lu 379/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. – po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1058 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") oraz uchwały Rady Ministrów Nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007; dalej jako: "uchwała w sprawie dożywiania"), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo szeregu zastrzeżeń Prezydenta odnośnie postawy strony w toku postępowania (dotyczących m.in. problemów z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego oraz konieczności dokonywania przez organ samodzielnych ustaleń odnośnie sytuacji życiowej strony), organ ten rozważał możliwość przyznania stronie pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie w restauracji CHRIST. Biorąc jednak pod uwagę składane deklaracje syna wnioskodawczyni co do sprawowania całodobowej opieki nad matką oraz zapewniania jej wyżywienia, a także uwzględniając okoliczność, że strona nie skorzystała z przyznanej jej wcześniej pomocy w zakresie dożywiania, organ uznał za niezasadne przyznanie jej takiej pomocy obecnie. R. O. odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2019 r., zakwestionowała decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął prawidłowo sprawy, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do czego zobowiązał się w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. przyznającej R. O. pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie o wartości 8,84 zł w restauracji [...] stwierdzając w uzasadnieniu tej decyzji: (cyt.) "Pomoc w powyższym zakresie na rok 2019 zostanie przyznana odrębną decyzją, wydaną od momentu obowiązywania nowych przepisów". Kolegium wyjaśniło, że z przyczyn formalnych uchyliło powyższą decyzję i przyznało R. O. świadczenie w formie jednego gorącego posiłku dziennie w okresie od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. w restauracji "[...]", z odpłatnością za obiad w wysokości 10% wartości obiadu (8,48 zł), tj. w wysokości 0,85 zł. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zaznaczono jednak, że obiady zostały przyznane stronie jedynie do końca 2018 r., ponieważ organ pierwszej instancji zamierza wydać w 2019 r. odrębną decyzję w tym zakresie. Następnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji w sprawie przyznania obiadów od dnia 1 stycznia 2019 r., do czego się zobowiązał. W między czasie, w dniu 21 marca 2019 r. organ pierwszej instancji na skutek pisma R. O. z dnia [...] marca 2019 r., wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie jednego posiłku dziennie. W ocenie Kolegium, w przedstawionych realiach sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany jest wydać decyzję rozstrzygającą uprawnienia odwołującej do jednego gorącego posiłku od [...] stycznia 2019 r., na podstawie przepisów u.p.s. i uchwały w sprawie dożywiania, a także zakończyć postępowanie wszczęte na skutek pisma odwołującej z dnia [...] marca 2019 r. Jeśli pismo to było wnioskiem o przyznanie jednego gorącego posiłku, zdaniem Kolegium należy wydać decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy. Natomiast jeśli pismo było skargą na niewydanie decyzji od dnia [...] stycznia 2019 r., należy umorzyć wszczęte postępowanie w sprawie przyznania pomocy, a pismo rozpoznać łącznie w sprawie o ustalenie uprawnień podopiecznej do jednego posiłku od [...] stycznia 2019 r., na okres adekwatny do sytuacji podopiecznej. R. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od przytoczonej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1-2, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48b ust. 2 u.p.s. oraz uchwały w sprawie dożywiania. W ocenie skarżącej, uchybienie wskazanym przepisom polegać miało na wadliwym przeprowadzeniu postępowania i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak też uniemożliwieniu przedłożenia dodatkowych dowodów, co skutkowało (cyt.) "dowolnym milczeniem (w obu instancjach) o należnym zastosowaniu w sprawie art. 7 pkt 14 (zdarzenia losowego) i art. 48b ust. 5 pkt 2 (zdarzenia losowego) aktualnej ustawy o pomocy społecznej". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., domagając się jednocześnie bezzwłocznego przyznania jej jednego gorącego posiłku dziennie w barze "[...]", z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż – jak podkreśliła skarżąca – jest to niezbędne ze względu na ochronę jej zdrowia i życia, a także ze względu na ważny i nadal aktualny interes strony wskazany w wydanych w okresie 2017-2019 decyzjach MOPR i Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Sprzeciw należało uznać za zasadny, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter ww. przepisu, ściśle związany z obowiązującą w k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ drugiej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny sprawy. Z tego też powodu uważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – dostępny w CBOSA). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. (sygn. akt III RN 7/99, publ. OSNAPiUS 2000/9/338) wyjaśnił, że organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. W tym samym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1274/11, z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1919/11 oraz z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1725/10), wskazując, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że mieści się w kompetencjach organu odwoławczego uzupełnienie w ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie określonego dowodu lub kilku dowodów. Przyjęte założenie dotyczące stosowania decyzji kasacyjnej ma swoje konsekwencje także, gdy chodzi o zakres kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej wspomnianym przepisem (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13; z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219 - dostępne w CBOSA). Z tego względu Sąd przy rozpoznawaniu sprzeciwu nie mógł brać pod uwagę argumentów skarżącej mających na celu wykazanie istnienia określonych w przepisach u.p.s. oraz uchwały o dożywianiu przesłanek przemawiających za przyznaniem jej żądanej pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zauważyć należy, że zasadnicze motywy zaskarżonej decyzji odnoszą się do konieczności ustalenia charakteru pisma skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. i nadania mu właściwego biegu. Kolegium wyjaśniło przy tym, że złożenie przez skarżącą ww. pisma skutkowało wszczęciem przez organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2019 r. odrębnego postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy w formie jednego posiłku dziennie. Organ odwoławczy powziął jednak wątpliwość co do takiego charakteru przedmiotowego pisma, wskazując na konieczność rozważenia, czy nie stanowi ono (cyt.) "skargi na niewydanie decyzji od [...] stycznia 2019 r.". Wówczas, zdaniem Kolegium, należałoby (cyt.) "umorzyć wszczęte postępowanie w sprawie prawa pomocy, a pismo rozpoznać łącznie w sprawie o ustalenie uprawnień podopiecznej do jednego posiłku od [...] stycznia 2019 r., na okres adekwatny do sytuacji podopiecznej". W ocenie Sądu, przytoczone uwagi organu odwoławczego w żaden sposób nie przemawiały za podjęciem przez ten organ w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Ze stanowiska Kolegium wynika jednoznacznie, że organ ten uznał za zasadne przyznanie skarżącej pomocy w formie jednego posiłku dziennie począwszy od dnia [...] stycznia 2019 r. Konsekwencją wyrażenia w niniejszej sprawie takiej oceny prawnej winno być zatem podjęcie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. decyzji uchylającej decyzję odmowną organu pierwszej instancji i orzekającej co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie wnioskowanej pomocy). Jeżeli zaś organ ten przyjął, że merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga dodatkowo uprzedniej oceny treści pisma z dnia [...] marca 2019 r. (co nie wynika w sposób jednoznaczny z uzasadnienia zaskarżonej decyzji), był władny samodzielnie – stosownie do art. 136 k.p.a. – uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, dokonując stosownej oceny treści przedmiotowego pisma i przedstawionych w nim argumentów, a następnie uwzględniając tę ocenę przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Również fakt wszczęcia na skutek ww. pisma przez organ pierwszej instancji odrębnego postępowania w sprawie przyznania skarżącej pomocy w formie jednego posiłku dziennie, nie przekładał się na brak możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie, nawet w razie ustalenia, że przedmiot obu tych postępowań jest tożsamy. Gdyby bowiem w postępowaniu zainicjowanym pismem z dnia [...] marca 2019 r. wydano ostateczne rozstrzygnięcie, wówczas postępowanie w niniejszej sprawie podlegałoby umorzeniu. Z kolei ewentualne ustalenie, że na dzień orzekania przez Kolegium postępowanie zainicjowane pismem z dnia [...] marca 2019 r. nie zostało zakończone, oznaczałoby, że brak jest przeszkód do podjęcia decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, zaś umorzeniu wówczas podlegałoby wszczęte w późniejszym czasie postpowanie w takim samym przedmiocie. Ustalenie tej kwestii również zaś pozostawało w gestii Kolegium i nie czyniło koniecznym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze stosownie do art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję.