II SA/Lu 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 908 ze zm., dalej: "ustawa scaleniowa"), po rozpatrzeniu odwołań M. P. oraz J. i S. małżonków K., Wojewoda: 1) uchylił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U., w części dotyczącej gruntów wydzielonych M. P. (jednostka rejestrowa [...]) oraz gruntów wydzielonych na rzecz S. W. (jednostka rejestrowa [...]), 2) wprowadził zmiany w projekcie scalenia gruntów zatwierdzonym zaskarżoną decyzją wynikające z operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2020 r., pod numerem ewidencyjnym [...]; 3) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie scaleniowe gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U. o powierzchni ogólnej 1132.4512 ha zostało wszczęte na mocy ostatecznego postanowienia Starosty [...] z [...] października 2016 r., znak: [...] Postanowienie odczytane zostało na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] października 2016 r., a także wywieszone na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym we W., Urzędzie Gminy W. U. oraz sołectwach wsi B., wsi J. i wsi W. U.. Klauzulę ostateczności uzyskało [...] listopada 2016 r. Pismem z [...] listopada 2016 r., znak: [...], Starosta W. zawiadomił o zebraniu uczestników scalenia gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U.. W dniu [...] listopada 2016 r., w oparciu o przepisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, została wybrana rada uczestników scalenia będąca społecznym organem doradczym, wybieranym i odwoływanym przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Zarządzeniem nr [...] z [...] marca 2018 r., wydanym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej, Starosta W. upoważnił geodetę J. W. do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U. oraz powołał komisję do szacowania gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów, będącą organem doradczym upoważnionego geodety - projektanta do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów. Następnie, pismem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Starosta W. zawiadomił, że w związku z niepodjęciem uchwały w pierwszym terminie, w dniu [...] sierpnia 2018 r. odbędzie się kolejne zebranie, którego celem będzie podjęcie uchwały określającej zasady szacunku gruntów, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy scaleniowej. Na zebraniu w dniu [...] sierpnia 2018 r., w drugim terminie, wymaganą ustawowo większością ľ głosów uczestników scalenia obecnych na tym zebraniu podjęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U.. Zgodnie z art. 12 ustawy scaleniowej, w dniu [...] stycznia 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym ogłoszono wyniki szacowania gruntów, które zostały udostępnione uczestnikom scalenia na okres 7 dni. W tym okresie wpłynęły dwa zastrzeżenia do szacowania, które wnieśli P. N. oraz M. P.. Na zebraniu w dniu [...] lutego 2019 r. Komisja nie przychyliła się do zmiany szacunku gruntów zgodnie z zastrzeżeniami. Natomiast z powodu niestawienia się co najmniej połowy uczestników scalenia gruntów wyznaczono drugie zebranie w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] lutego 2019 r., w drugim terminie, odbyło się zebranie uczestników scalenia w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów objętych scaleniem. Zgromadzeni wymaganą ustawowo większością ľ głosów przyjęli szacunek gruntów sporządzony w dniach [...].08.2018 r. - [...].12.2018 r. dla wsi B., części wsi J. i części wsi W. U.. Na zebraniu w dniu [...] listopada 2019 r. w sprawie okazania projektu scalenia przedstawiciel Starostwa Powiatowego we W. przy udziale projektanta scalenia zapoznał uczestników scalenia ze szczegółami projektu scalenia gruntów oraz z projektem zasad objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Jednocześnie poinformowano zebranych, że w terminie 14 dni od okazania projektu mogą zgłaszać organowi pisemne zastrzeżenia do tego projektu. W zebraniu wzięło udział 40 uczestników scalenia. W terminie zakreślonym przez organ prowadzący postępowanie zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło siedmiu uczestników scalenia. W dniach 14 i 15 stycznia 2020 r. odbyły się posiedzenia Komisji w celu zaopiniowania zgłoszonych zastrzeżeń. Starosta W. decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] orzekł o: - skorygowaniu powierzchni gruntów objętych scaleniem z 1132,45 ha na 1134,2075 ha, w tym wieś B. - 740,1015 ha, część wsi J. - 50,7508 ha i część wsi W. U. - 343,3552 ha, - zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U., gmina W. U. o łącznej powierzchni 1134,2075 ha, sporządzonego przez działającego z upoważnienia Starosty [...] geodetę J. W., wykazanego na mapach obszaru scalenia i w rejestrach pomiarowo-szacunkowych gruntów po scaleniu, ze zmianami w następujących gospodarstwach: obręb B. nr [...], nr [...], nr [...]. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb W. U. nr [...], wynikającymi z rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia, - pozostawieniu bez uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych do projektu scalenia dotyczących gospodarstw obrębu Bytyń nr [...], nr [...] oraz nr [...], - zatwierdzeniu zniesienia współwłasności we wsi B. i we wsi W. U. we wskazanych w decyzji jednostkach rejestrowych, - wydzieleniu ekwiwalentu zamiennego po zniesieniu współwłasności we wsi B. i we wsi W. U. we wskazanych w decyzji jednostkach rejestrowych, - zatwierdzeniu podziału gruntów stanowiących Wspólnotę Gruntową wsi B. i wsi J. o łącznej pow. 84,94 ha o łącznej wartości 3907,03 jednostek szacunkowych. W wyniku podziału za prawo do udziału we wspólnocie gruntowej wydzielono ekwiwalent zamienny, jako odrębne działki we wsi B. w następujących jednostkach rejestrowych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], natomiast we wsi J. w następujących jednostkach rejestrowych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], - dokonaniu powiększenia obszaru gruntów uczestników scalenia na skutek wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej dokonanego na wniosek właścicieli gospodarstw i zobowiązaniu uczestników scalenia do dopłaty z tytułu wydzielenia ekwiwalentu o większej wartości szacunkowej, - dokonaniu pomniejszenia obszaru gruntów uczestników scalenia na skutek wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej dokonanego na wniosek właścicieli gospodarstw i przyznaniu dopłat pieniężnych z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości, - przejściu na własność Gminy W. U. działek: nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie B. oraz działki nr [...] położonej w obrębie W. U., wydzielonych na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz gruntów wydzielonych pod ulice i drogi, z dniem, gdy decyzja stanie się ostateczna, - zatwierdzeniu zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U., opracowanych dnia [...] listopada 2019 r. przez geodetę projektanta przy udziale Rady Uczestników Scalenia i przyjętych na zebraniu w dniu [...] listopada 2019 r., - przeniesieniu obciążeń wpisanych przed scaleniem do ksiąg wieczystych na grunty nowo wydzielone, - określeniu prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym. Decyzja została podana do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz wywieszona (na okres 14 dni) na tablicach ogłoszeń w sołectwach wsi B., wsi J. i wsi W. U., w Urzędzie Gminy W. U. oraz w Starostwie Powiatowym we W.. Odwołania od tej decyzji wnieśli: M. P. oraz J. i S. małżonkowie K.. Z treści odwołania J. i S. małżonków K. wynika, że w trakcie scalenia gruntów został zmieniony przebieg granicy działek nr [...], nr [...], nr [...] (działki przed scaleniem), stanowiących własność skarżących oraz działki nr [...] (działka przed scaleniem) stanowiącej własność innych osób fizycznych, co skutkuje pozbawieniem drogi dojazdowej do działki oznaczonej przed scaleniem nr [...]. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie odwołania J. i S. małżonków K., organ odwoławczy w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z [...] listopada 2020 r., znak: [...] wskazał, że w postępowaniu scaleniowym brało udział 961 uczestników, zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło zaś 7 uczestników. Zgodnie z przepisami art. 27 ust. 1 ustawy, projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, że zdecydowana większość uczestników zaakceptowała rozwiązania przyjęte w projekcie scalenia gruntów. Organ wyjaśnił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020 r. J. i S. małżonkowie K. podtrzymali zarzuty dotyczące przebiegu granicy nowo wydzielonej działki nr [...] położonej w obrębie B. z działką nr [...] stanowiącą własność I. K.. W związku z faktem, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie doszli do porozumienia co do przebiegu granicy, ustalono termin dwóch tygodni na zajęcie stanowiska. I. K. w dniu [...] sierpnia 2020 r. poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę przebiegu granicy ustalonej w projekcie scalenia. Organ odwoławczy wskazał następnie, że według karty uczestnika scalenia S. i J. małżonkowie K. posiadali ogółem 0,56 ha gruntów na obszarze scalenia we wsi B. o wartości 24,15 jednostek szacunkowych. Zgodnie z wnioskiem skarżących, przyznano im za dopłatą pieniężną grunty odpowiadające wartości 7,79 jednostek szacunkowych. W związku z tym powierzchnia gruntów we wsi B. po scaleniu wyniosła 0,6277 ha o wartości 31,99 jednostek szacunkowych. Organ powołał się na treść art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy scaleniowej, zgodnie z którym uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, jeżeli takie wydzielenie jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. W tym przypadku wartość projektowanego ekwiwalentu została zachowana, a interes skarżących nie został naruszony. W oparciu o dokonaną analizę dokumentacji scaleniowej organ wskazał, że ekwiwalent został zaprojektowany w sposób prawidłowy zarówno pod względem wartości, zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 8 ust. 1 u.s.w.g., jak i pod względem powierzchniowym - zgodnie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, a nowo wydzielona działka nr [...] pokrywa się z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], zaś zmiany w jej powierzchni wynikają z obliczenia powierzchni działki ze współrzędnych geodezyjnych. Odnosząc się z kolei do powiększenia gospodarstwa za dopłatą pieniężną, strona skarżąca otrzymała za ekwiwalent działkę nr [...] (stanowiącą własność Gminy W. U.), która zgodnie z Uchwałą Uczestników Scalenia była wyżej szacowana. Wojewoda wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentacji scaleniowej pismem z [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o udzielenie informacji, czy na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), budynek posadowiony na działce nr [...] (stanowiącej własność J. i S. małżonków K.) w odległości około 1 m od granicy z działką nr [...] (stanowiącą własność I. K.) podlegałby rozbiórce, czy też jako istniejąca już budowla może być nadal użytkowany po zmianie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pismem z [...] września 2020 r., powołując się na oględziny dokonane [...] lipca 2020 r., wskazał, że zmiana przebiegu granicy nie jest przeszkodą do legalizacji posadowionego budynku zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda podniósł następnie, że z uwagi na fakt, że proces scalenia jest znacznym przedsięwzięciem o dużym stopniu skomplikowania, ingerującym w prawo własności i interesy wielu osób, oczywistym jest, że w takiej rozbudowanej procedurze formułowane są żądania, które nie zawsze mogą zostać spełnione, zwłaszcza, że każdy z uczestników oczekuje wyłącznie poprawy warunków gospodarowania. W tym też wymiarze decyzja scaleniowa ma charakter uznaniowy przy zachowaniu zasad przewidzianych ustawą scaleniową. Oznacza to, że przyznanie w wyniku scalenia działek gruntowych o określonej powierzchni i położeniu następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika przy zachowaniu interesu społecznego nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zachowana została podstawowa zasada scalenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz obszernym materiale dowodowym. Nie można też, w ocenie Wojewody, zarzucić Staroście Włodawskiemu przekroczenia granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. W skardze na powołaną na wstępie decyzję organu odwoławczego S. i J. małżonkowie K. zarzucili: 1) brak zainteresowania obiektywnym ustaleniem rzeczywistego stanu faktycznego, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i jego nieprawidłową interpretację w świetle obowiązującego prawa, 2) utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia naruszającego prawo własności bez wskazania merytorycznego i formalnego uzasadnienia. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w części dotyczącej wydzielenia działki nr [...] z dotychczasowych działek nr [...], pomniejszonej działki [...], [...], [...] oraz o przywrócenie stanu posiadania gruntu w granicach sprzed czynności scaleniowych, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazali, że organy nie starały się uzyskać odpowiedzi na pytania: jaki ustawowy cel chciano osiągnąć, dokonując zmian granicy działek będących ich własnością i czy zgodne z obowiązującym prawem jest łączenie w jedną działkę (nr [...]) gruntów o różnym przeznaczeniu gospodarczym (działka nr [...] - pastwisko, działka nr [...] - pastwisko, działka nr [...] - działka budowlana, działka nr [...] - działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z wydzieloną drogą dojazdową do działki nr [...]) oraz dlaczego w procesie scalenia tak głęboko zaingerowano w ich stan posiadania, zmieniając całkowicie przeznaczenie nieruchomości. Skarżący wskazali, że w dniu [...].07.1997 r. na mocy aktu notarialnego nr rep. A [...] stali się właścicielami działki nr [...] i działki nr [...] przeznaczonych pod uprawy rolne oraz działki gruntu [...] przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe. Aby zadośćuczynić wymaganiom komunikacyjnym z działki mieszkaniowej nr [...] - przylegającej do drogi publicznej - (od strony działki nr [...] - będącej wówczas własnością J. K.), wytyczyli pas drogowy szerokości 3,0 m jako drogę dojazdową do działki nr [...]. Skarżący wskazali, że nie przeprowadzono z nimi konsultacji i nie zaznajomiono ich z projektem zmian. Wskazali, że I. K. został bezzasadnie uznany za współwłaściciela drogi dojazdowej stanowiącej ich wyłączną własność, wydzieloną z działki nr [...]. Skarżący zakwestionowali prawo I. K. do wypowiadania się w kwestii geodezyjnego przebiegu granicy działki nr [...], na której wydzielona jest umownie droga dojazdowa do działki usytuowanej w głębi ich posesji. Skarżący stwierdzili, że pozbawiono ich prawa uczestników postępowania scaleniowego na etapie rozstrzygania sprawy, podjęto podstępnie działania, skutkiem czego utracili wydzieloną geodezyjnie działkę budowlaną wraz z prowadzoną do niej drogą dojazdową. Wskazali, że zaproponowany im ekwiwalent zwiększający powierzchnię gruntów do 0,6277 ha nie rekompensuje strat spowodowanych zmniejszeniem działki nr [...] poprzez zabranie drogi oraz likwidacją granic wyodrębnionej działki budowlanej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja w części dotyczącej wydzielenia w postępowaniu scaleniowym działki nr [...] z dotychczasowych działek nr [...] i pomniejszonych działek nr: [...], [...] i [...], nie narusza prawa. Zarzuty skarżących sprowadzają się w istocie do dwóch aspektów procesu scaleniowego: po pierwsze, uniemożliwienia im przez organ czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a co za tym idzie, podjęcia tej decyzji "podstępnie", bez ich wiedzy (zarzut proceduralny); po drugie, naruszenia prawa własności należącej do nich nieruchomości poprzez połączenie działek o różnym przeznaczeniu, zmniejszenie działki nr [...] poprzez zabranie drogi oraz likwidację granic wyodrębnionej działki budowlanej nr [...] (zarzut materialny). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów procedury scaleniowej, gwarantujących stronom postępowania scaleniowego czynny udział w tym postepowaniu, należy podkreślić, że specyfika postępowania scaleniowego polega między innymi na uproszczeniu procedury powiadamiania uczestników scalenia o poszczególnych czynnościach postępowania. Z art. 31 ustawy scaleniowej wynika, że o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, o terminie okazania projektu scalenia gruntów, starosta zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Także o terminie i miejscu posiedzenia komisji (powołanej do pełnienia funkcji doradczych przy opracowywaniu przez geodetę projektu scalenia), mającej opiniować zastrzeżenia do projektu scalenia, uczestnicy scalenia są powiadamiani bądź na piśmie bądź w inny sposób przyjęty w danej miejscowości, co najmniej na 3 dni przed terminem posiedzenia (art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy scaleniowej). Z akt postępowania scaleniowego wynika, że o wymienionych wyżej czynnościach uczestnicy scalenia, w tym skarżący, byli powiadamiani poprzez wywieszenie powiadomień na tablicach ogłoszeń w poszczególnych miejscowościach objętych scaleniem i siedzibach organów gminy oraz powiatu. Postępowanie scaleniowe prowadzone było z udziałem rady uczestników scalenia, pełniącej funkcje doradcze, a projekt scalenia opracowany został przez geodetę - projektanta przy udziale powołanej przez starostę komisji pełniącej funkcje doradcze. Pismem z [...] listopada 2016 r. Starosta W. zawiadomił o zebraniu uczestników scalenia gruntów wsi B., części wsi J. i części wsi W. U., gmina W. U.. W dniu [...] listopada 2016 r. została wybrana Rada Uczestników Scalenia Następnie pismem z [...] lipca 2018 r. Starosta W. zawiadomił, że [...] sierpnia 2018 r. odbędzie się zebranie w celu podjęcia uchwały określającej zasady szacunku gruntów. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2018 r. Starosta W. poinformował o zebraniu planowanym na [...] stycznia 2019 r. celem ogłoszenia wyników oszacowania gruntów. W dniu [...] stycznia 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym ogłoszone zostały wyniki szacowania gruntów. Wyniki te następnie zostały udostępnione uczestnikom scalenia na okres 7 dni. Zawiadomieniami z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta W. poinformował że w dniu [...] lutego 2019 r. odbędzie się zebranie uczestników scalenia gruntów, które dotyczyć będzie opiniowania dwóch zastrzeżeń do szacunku gruntów objętych scaleniem oraz podjęcie uchwały w związku z wyrażeniem zgody na dokonany szacunek (z powodu niestawienia się co najmniej połowy uczestników scalenia gruntów wyznaczono drugie zebranie w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zawiadomieniem Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r.). Zawiadomieniem z [...] października 2019 r. Starosta W. poinformował uczestników scalenia, że [...] listopada 2019 r. odbędzie się zebranie w sprawie okazania projektu scalenia. Na zebraniu tym przedstawiciel Starostwa Powiatowego we W. przy udziale projektanta scalenia zapoznał uczestników scalenia ze szczegółami projektu scalenia gruntów oraz z projektem zasad objęcia w posiadanie nowowydzielonych gruntów. Jednocześnie poinformowano zebranych, że w terminie 14 dni od okazania projektu mogą zgłaszać organowi pisemne zastrzeżenia do tego projektu. Decyzję w przedmiocie scalenia z [...] czerwca 2020 r. Starosta W. podał do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] czerwca 2020 r. Decyzja została również wywieszona (na okres 14 dni) na tablicach ogłoszeń w sołectwach wsi B., wsi J. i wsi W. U., Urzędzie Gminy W. U. oraz Starostwie Powiatowym we W.. Nie ulega wątpliwości Sądu, że postępowanie scaleniowe zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone - wbrew zarzutowi skargi - w sposób zgodny z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest bowiem wystarczającym, przewidzianym wprost przez te ustawę sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego udziału w tych czynnościach. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego jest już wyborem uczestników. W wyrokach z dnia 26 listopada 2009 r. (II OSK 744/09) i z dnia 18 marca 2010 r. (II OSK 752/09) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że w przypadku, gdy uczestnik scalenia był w ten sposób powiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i nie stawił się celem udziału w tej czynności, to nie może skutecznie zarzucać, że decyzja scaleniowa została podjęta bez jego wiedzy. Twierdzenie zatem, że skarżącym nie okazano ani pierwotnego projektu scalenia ani zmian do niego, w sytuacji, gdy z akt administracyjnych wynika, że o terminach okazania projektu scalenia na gruncie skarżący zostali powiadomieni tak samo, jak pozostali uczestnicy scalenia, jest bezzasadne. Odpowiadając na zarzut skarżących, że w przeprowadzanym postepowaniu scaleniowym w stosunku do gruntów należących do nich nie zostały osiągnięte cele wskazane w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, należy na wstępie zastrzec, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Scalenie gruntów, które w rozpoznawanej sprawie objęło rozległy obszar 1134,2075 ha, w tym wieś B. - 740,1015 ha, część wsi J. - 50,7508 ha i część wsi W. U. - 343,3552 ha, cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiada ono cech dowolności, tj. czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych uczestników scalenia i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego (zamiast wielu zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1706/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1329/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek niewątpliwie został w sprawie spełniony, ponieważ na 961 uczestników scalenia zastrzeżenia złożyło jedynie siedmiu z nich, a odwołanie od decyzji wnieśli wyłącznie skarżący oraz M. P.. Nie ulega zatem wątpliwości, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia nie uzyskali optymalnego zaspokojenia swoich interesów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., II SA/Ke 1079/14). Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów powoduje, że niekiedy kosztem interesów jednych uczestników scalenia następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na działkach innych uczestników, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. W przypadku, gdy zrealizowane zostaną cele scalenia wskazane w art. 1 ustawy decyzja zatwierdzającą projekt scalenia nie musi być zgodna z subiektywnym odczuciami właścicieli konkretnych gospodarstw. Skarżący, stawiając zarzuty, że w stosunku do ich działek nie zostały spełnione wynikające z ustawy cele scalenia, nie biorą pod uwagę, że wydzielona dla nich nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej oraz poprawiony został ich kształt. Według karty uczestnika scalenia S. i J. małżonkowie K. posiadali ogółem 0,56 ha gruntów na obszarze scalenia we wsi B. o wartości 24,15 jednostek szacunkowych. Zgodnie z wnioskiem skarżących (karta uczestnika scalenia k. 246 akt adm.), przyznano im za dopłatą pieniężną grunty odpowiadające wartości 7,79 jednostek szacunkowych. W związku z tym powierzchnia gruntów skarżących po scaleniu wyniosła 0,6277 ha o wartości 31,99 jednostek szacunkowych. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż skarżący w wyniku scalenia gruntów otrzymali grunty o większej wartości szacunkowej niż posiadali przed scaleniem, zaś różnica mieści się w dopuszczalnej granicy 3%. Nie może zatem wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji subiektywna ocena skarżących, że zaproponowany im ekwiwalent zwiększający powierzchnię gruntów do 0,6277 ha nie rekompensuje strat spowodowanych zmniejszeniem działki nr [...] poprzez zabranie części drogi oraz likwidację granic wyodrębnionej działki budowlanej nr [...] (o uregulowanie granic działek nr [...] oraz nr [...] wnioskował sam skarżący S. K. w karcie uczestnika scalenia – k. 246 akt adm.). W uzasadnieniu zarzutów skarżący niesłusznie zakwestionowali zgodność z prawem łączenia w jedną działkę (nr [...]) gruntów o różnym przeznaczeniu gospodarczym (działka nr [...] - pastwisko, działka nr [...] - pastwisko, działka nr [...] - działka budowlana, działka nr [...] - działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z wydzieloną drogą dojazdową do działki nr [...]), ponieważ takie łączenie jest istotą procesu scaleniowego. Gdyby scalanie działek o różnym przeznaczeniu było niedopuszczalne, w zasadzie niemal żaden proces scaleniowy nie mógłby być skutecznie przeprowadzony. Nie jest również zgodne ze stanem faktycznym i prawnym twierdzenie skarżących, że zostali pozbawieni drogi dojazdowej do nowo wydzielonej nieruchomości, ponieważ działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 3a ustawy scaleniowej, zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Sąd nie dopatrzył się pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości przez skarżących w stosunku do poprzednio posiadanych działek. Argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji nie pozwalają na uznanie, że organy, rozstrzygając przedmiotową sprawę, dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia. Organy podejmowały działania dla określenia najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia, ale gdy skarżący domagają się wyłącznie pozostawienia działek sprzed scalenia lub nie wyrażają zgody na przebieg nowo projektowanych granic działki, to przeciwwagą dla takich zarzutów jest dobro wspólne oraz interesy pozostałych uczestników scalenia. Ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Uznając zatem, że w niniejszej sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).