II SA/Lu 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nakazującą M. K. i S. K. dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części ganku (konstrukcji muru i dachu na długości 2 m od strony frontowej) i tym samym zmniejszenie jego powierzchni zabudowy z wymiarów 2 x 4 m na pierwotne 2 x 2 m, na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł., gmina Ł. oraz uporządkowanie terenu po dokonanych robotach rozbiórkowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] stycznia 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili na działce nr [...] w Ł. oględziny, podczas których ustalili, że w 2010 r. właściciele tej nieruchomości dokonali rozbudowy zlokalizowanego na niej ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Rozbudowany ganek został wykonany z cegły klinkierowej z dachem dwuspadowym. Właściciele nie przedłożyli żadnych dokumentów sankcjonujących stan prawny wykonanych robót budowlanych. W wyniku tych prac wymiary przedmiotowego ganku zwiększyły się z 2 x 2 m do 2 x 4 m. Roboty te zostały już zakończone. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że zrealizowana rozbudowa nie narusza warunków obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również warunków techniczno-budowlanych. Wobec tego organ I instancji wdrożył proces legalizacji przedmiotowego obiektu, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: - zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zrealizowanej rozbudowy wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Wobec niewywiązania się przez inwestorów z nałożonego obowiązku, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji orzekł o rozbiórce samowolnie rozbudowanej części ganku. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K., wnosząc o jej uchylenie, wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane nie miały na celu rozbudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a jedynie likwidację istniejących barier w życiu codziennym jego niepełnosprawnego syna oraz zapewnienie mu bezpieczeństwa. Ponadto odwołujący wskazał, że wykonany "remont ganku" był konieczny ze względu na istniejące zagrożenie wynikające z osiadania terenu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, uznając tym samym, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż M. i S. K. dokonali przedmiotowej rozbudowy ganku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał również, że organ I instancji umożliwił inwestorom dokonanie legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, nakładając na nich w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w wyznaczonym terminie. Skoro jednak inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wykonali tego obowiązku, orzeczony nakaz rozbiórki jest w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgodny z prawem. Organ II instancji wyjaśnił również, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje podniesiony w odwołaniu argument, iż rozbudowa ganku miała na celu poprawienie warunków użytkowych osoby niepełnosprawnej i została zrealizowana ze środków PFRON. Przepisy Prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanych są bowiem bezwzględnie obowiązujące i ustawodawca nie przewidział żadnej uznaniowości w tym zakresie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. Skarżąca podzieliła argumenty podniesione w odwołaniu S. K., wskazując, że przeprowadzone roboty budowlane nie miały na celu rozbudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, lecz odnosiły się jedynie do likwidacji istniejących barier i niebezpieczeństw w życiu codziennym osoby ze złożoną niepełnosprawnością – niewidomej i częściowo sparaliżowanej. Skarżąca podkreśliła, że wykonane prace w całości służą bezpieczeństwu jej syna, ponieważ polegały na zabezpieczeniu istniejącego ganku i odcięciu go od zjazdu do garażu. Ponadto w ramach tych robót poprawiona została rozpadająca się infrastruktura ganku. Skarżąca zaznaczyła, że orzeczony nakaz rozbiórki obejmuje drzwi wejściowe wraz z futryną, które zostały wykonane w ramach likwidacji barier architektonicznych z pieniędzy Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W jej ocenie rozbiórka prac wykonanych z państwowych pieniędzy byłaby niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "Pr. bud.", roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady ustawodawca określił w art. 29 Pr. bud, który zawiera zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizacje których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca wraz z mężem - bez uzyskania pozwolenia na budowę – przeprowadzili roboty budowlane polegające na rozbudowie ganku przy stanowiącym ich własność budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł. W ocenie Sądu zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud. jest prawidłowe, skoro w ich wyniku powierzchnia pierwotnie istniejącego ganku powiększyła się (jak wynika z akt sprawy, początkowo obiekt ten miał wymiary 2 x 2 m, zaś po zrealizowaniu przedmiotowych prac – 2 x 4 m). W orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że roboty budowlane, w wyniku których dochodzi do powiększenia podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu, należy traktować jako rozbudowę (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 161/10, LEX nr 673961 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 621/10, LEX nr 752373; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1110/10, LEX nr 759846; wyrok WSA w Lublinie z dnia z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 971/11, LEX nr 1138642). Z kolei powołany wyżej przepis art. 3 pkt 6 Pr. bud. nakazuje traktowanie rozbudowy tak jak budowy obiektu budowlanego. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, iż zrealizowane przez M. i S. małż. K. przedsięwzięcie nie należy do inwestycji, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na bodowę. W konsekwencji rozbudowaną przez nich część ganku bezsprzecznie traktować należy jako samowolę budowlaną. Budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Pr. bud.), chyba że organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wdroży postępowanie legalizacyjne. W myśl art. 48 ust. 2 Pr. bud, w ramach tego postępowania - jeżeli organ uzna, że będąca jego przedmiotem budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku takiego planu, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 4, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (tj. nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę). W niniejszej sprawie organ I instancji, uznając za możliwe dokonanie legalizacji wykonanej przez skarżącą i jej męża rozbudowy, wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od jego doręczenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Należy podkreślić, że organ zasadnie w postanowieniu tym odstąpił od orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro w chwili jego wydania przedmiotowe roboty były już zakończone. W tej sytuacji orzeczenie w tym zakresie byłoby bezcelowe. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że ani skarżąca, ani jej mąż nie skorzystali z możliwości zalegalizowania popełnionej przez nich samowoli budowlanej, albowiem nie wykonali oni w wyznaczonym terminie (jak i po jego upływie, co nastąpiło w dniu 10 lipca 2012 r.) obowiązku nałożonego na nich przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. Podkreślić należy, że w trakcie biegu tego terminu inwestorzy nie zwracali się do organu o jego przedłużenie, jak również po jego bezskutecznym upływie, nie składali wniosku o jego przywrócenie. W tej sytuacji – w świetle art. 49 ust. 4 Pr. bud. – organ I instancji zobligowany był do nakazania im dokonania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej, co też w sposób prawidłowy uczynił decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu organy administracji dokonały w niniejszej sprawie wszystkich niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Uzasadnienia wydanych decyzji spełniają przy tym wymogi ustawowe, są kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi kierowały się organy, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budzi wątpliwości Sądu. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze należy wyjaśnić, że jakkolwiek Sąd rozumie trudną sytuację rodziny skarżącej oraz fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane miały na celu jedynie usunięcie niedogodnych dla niepełnosprawnego syna skarżącej barier architektonicznych i zapewnienie mu bezpieczeństwa, to jednak okoliczności te nie upoważniały skarżącej i jej męża do wykonania tych robót bez zachowania wymogu określonego w art. 28 Pr. bud., tj. uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. W sytuacji określonej przepisem art. 48 ust. 4 Pr. bud. organy nadzoru budowlanego nie działają natomiast na zasadzie uznania administracyjnego, a zatem nie mogą brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje również to, skąd pochodzą środki finansowe, które inwestor przeznaczył na realizację samowolnej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2081/08, LEX nr 553569). Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje uzasadnienie w art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).