II SA/Lu 411/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę. W dniu 18 września 2007 r. M. i M. małż. Ł. wystąpili do Starosty P. z wnioskiem o uznanie ich za stronę postępowania w sprawie nabycia przez Powiat P. działki nr 3611/2 zajętej pod drogę, której stali się właścicielami na podstawie umowy sprzedaży z dnia 6 lipca 2007 r. i wypłacenie na ich rzecz odszkodowania za przejęty pod ulicę grunt. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta powołując się na art. 105 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie żądanego ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr 3611/2 o pow. 0,0074 ha położoną w P. przy ul. K. stwierdzając, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania można było składać do 31 grudnia 2005 r. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony w dniu 18 września 2007 r., a tym samym ustalenie i wypłata odszkodowania jest niemożliwe. Organ wskazał również, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wprawdzie zbycie nieruchomości mogłoby stanowić podstawę do domniemania, że wraz ze zbyciem prawa do nieruchomości zbywca przekazał również prawo do ubiegania się o odszkodowanie za zajętą nieruchomość, jednakże fakt taki w tym przypadku nie ma odzwierciedlenia w akcie notarialnym, który w swej treści odnosi się jedynie do kwestii przeniesienia własności nieruchomości i nie zawiera żadnego zapisu wyrażającego wolę stron w tym zakresie. Od powyższej decyzji M. i M. małż. Ł. złożyli odwołanie do Wojewody. Podnieśli, iż decyzja ta narusza prawo własności oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. Wyjaśnili, iż właścicielami działki nr 3611/2 stali się dopiero w dniu 6 lipca 2007 r. i z tej przyczyny nie mogli złożyć wniosku o wypłatę odszkodowania do 31 grudnia 2005 r. Podnieśli jednak, iż wniosek o odszkodowanie w terminie zawitym (tj. 8 września 2005 r.) został złożony przez zbywcę działki C. W., któremu również nie zostało wypłacone należne odszkodowanie. Zdaniem odwołujących organ wadliwie nie zastosował w sprawie art. 30 § 4 k.p.a. Przeniesienia prawa własności w drodze czynności prawnej z zachowaniem formy umowy notarialnej powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa. Ponadto na prawo nabywcy nieruchomości wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wskazuje wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 626/107. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. sprostowaną postanowieniem z dnia 5 maja 2010 r. Wojewoda zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W przepisie tym chodzi o poprzedniego (wcześniejszego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa do działki nr 3611/1 jej właścicielem byli odwołujący, stad są oni uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowa działkę. Jednakże nie zmienia to wymogu, iż wniosek taki winien być złożony w terminie zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy, tj. od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu powyższe roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony w dniu 18 września 2007 r., a zatem z naruszeniem wskazanego terminu. W związku z tym dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję M. i M. małż. Ł. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody narusza ich prawo własności, bowiem wraz z nabyciem działki, nabyli oni prawo do roszczeń z tytułu zajęcia działki pod drogę. Niej jest również prawdą, iż wniosek o odszkodowanie był spóźniony, bowiem poprzedni właściciel działki złożył taki wniosek przed 31 grudnia 2005 r. Tym samym prawo do odszkodowania nie uległo przedawnieniu i roszczenie jest w pełni uzasadnione. Ponadto zdaniem skarżących orzekające organy nie mogły umorzyć postępowania. Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie jest bowiem przesłanka materialno-prawną, która może powodować odmowę przyznania odszkodowania a nie skutkować umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z tym wobec zarzutów skargi o bezzasadności umorzenia kontrolowanego postępowania wyjaśnić należy, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Uwzględniając powyższe z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia między innymi w sytuacji uchybienia terminu materialnoprawnego do zgłoszenia określonego żądania (wniosku). Złożenia takowego wniosku po terminie zakreślonym ustawą powoduje bowiem wygaśnięcie roszczenia, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Takowy termin, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie roszczenia bezspornie zawiera art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy). Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody (wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy), stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 394/06, ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę - bez wątpliwości z udziałem gminy oraz właścicieli gruntów, z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma tyko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 r., ani po dniu 31 grudnia 2005 r. A zatem stosownie do treści przytoczonego powyżej art. 73 ust. 4 ustawy wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie powyższego terminu skutkuje, co również wprost wynika z cytowanego przepisu, wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym i mogło spowodować tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, jest łączne spełnienie trzech ustawowych przesłanek: 1. złożenia stosownego wniosku; 2. złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i 3. złożenia go w wyraźnie w ustawie wskazanym do dokonania tej czynności terminie. W przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżących - nie została spełniona przesłanka złożenia wniosku w ustawowym terminie. Z bezspornych ustaleń sprawy wynika, iż działka nr 3611/2 o pow. 73 m2 zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. stanowiła współwłasność C. W., M. D., K. G., M. C. i K. D. Bezspornym zatem jest, iż działka ta, która stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu P. nie była własnością skarżących. Bezspornym przy tym jest, iż skarżący M. i M. małż. Ł. nabyli tę działkę w dniu 6 lipca 2007 r. w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w typowej sytuacji podmiotami uprawnionymi do odszkodowania byli właściciele nieruchomości, którzy mieli do niej tytuł prawny w dniu 31 grudnia 1998 r. Takowy też pogląd panował początkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to uzasadniano tym, iż wykładni art. 73 ust. 4 ustawy należy dokonywać w powiązaniu z przepisami ustawa o gospodarce nieruchomościami w szczególności z uwzględnieniem treści art. 128 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten, jako podmiot uprawniony wskazuje "osobę wywłaszczoną", a więc osobę, której z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęte zostało prawo własności. Podnoszono, iż taka konstrukcja przepisów jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest wyłącznie osoba, która utraciła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność. Skoro tak to uprawnionym do realizacji roszczenia o odszkodowanie nie może być osoba, nie będąca właścicielem nieruchomości w tej dacie, tj. 1 stycznia 1999 r., która następnie nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej od poprzedniego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie I OSK 704/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Kr 1305/04 i z dnia 14 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1131/07). Zaprezentowany pogląd nie uzyskał jednak afirmacji w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej mierze należy odwołać się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09. Sąd ten w uzasadnieniu omawianego wyroku wyprowadził wniosek, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, jeżeli został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, jeżeli wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie może nią być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, z tym zastrzeżeniem, że ustalenie i wypłata odszkodowania, tj. wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, może nastąpić dopiero po wpisaniu do księgi wieczystej prawa własności do danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie sformułował bowiem zakazu obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne po dniu 1 stycznia 1999 r., aż do czasu wydania przez wojewodę decyzji ostatecznej stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę na Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Z tych względów uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r. ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Innymi słowy z wnioskiem o odszkodowanie może wystąpić także osoba, która nabyła nieruchomość po 1 stycznia 1999 r. wpisana do księgi wieczystej przed 31 grudnia 2005 r. Przykładowo może to być osoba spadkobiercy, w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r., która złożyła wniosek przed tą data lub osoba, która również przed tą datą nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej (umowy darowizny lub sprzedaży) i złożyła w zakreślonym terminie wniosek, (por. także wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Gl 626/07 oraz z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Gl 820/08). W przedmiotowej sprawie tego typu sytuacja nie miała jednak miejsca. Bezspornym bowiem jest, iż działka nr 3611/2 zajęta pod drogę publiczną przeszła na własność skarżących w dniu 6 lipca 2007 r., a zatem po dniu 31 grudnia 2005 r. będącego ostatnim dniem na złożenie wniosku o odszkodowanie. Oczywistym również jest, iż skarżący w zakreślonym terminie nie mogli takowego wniosku złożyć, gdyż nie byli właścicielami tej działki, co oznacza, iż nie mogli de facto być pozbawieni własności tej działki. Zupełnie inna kwestia wychodząca poza kognicję sądu administracyjnego jest sprawa ważności umowy przeniesienia prawa własności działki nr 3611/2 na skarżących w sytuacji, gdy działka ta z mocy prawa – już z dniem 1 stycznia 1999 r. – przestała być własnością C. W. i innych współwłaścicieli, stając się własnością Powiatu P.. Skoro jednak jak już bowiem wskazano ustawodawca nie ustanowił zakazu obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w okresie od 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej nabycie własności takiej nieruchomości, to brak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że umowa sprzedaży w dacie jej zawarcia była bezskuteczna. Dopiero bowiem od daty ostateczności wspomnianej decyzji wojewody można mówić o bezskuteczności postanowień umowy sprzedaży odnoszących się do działki nr 3611/2. Ta również okoliczność przemawia za tym, iż odszkodowanie o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy należne jest nowemu właścicielowi działki, a nie jej zbywcy. Uszczerbek majątkowy wywołany wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie nieruchomości powstaje bowiem nie po stronie zbywcy, który za wywłaszczoną działkę uzyskał zapłatę, lecz po stronie kupującego, który działając w dobrej wierze nabył własność nieruchomości, nie będącej własnością zbywcy, o której to okoliczności dowiadywał się najczęściej z chwilą doręczenie mu wspomnianej decyzji wojewody. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie o dopuszczalności złożenia przez skarżących wniosku o odszkodowanie można by mówić, wyłącznie w sytuacji, gdyby własność działki nr 3611/2 została przez nich nabyta przed 31 grudnia 2005 r. i przed tą data złożony zostałby przez nich wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W przedmiotowej sprawie tego typu sytuacja nie miała jednak miejsca. Zarówno nabycie prawa własności działki jak i złożenie wniosku o odszkodowanie nastąpiło po tej dacie, co czyni niedopuszczalnym rozstrzyganie w przedmiocie tego wniosku z uwagi na wygaśnięcie tego roszczenia. Nie zasługują również na uwzględnienie twierdzenia skarżących, iż na skutek zawarcia umowy sprzedaży działki nr 3611//2 nabyli również prawo do odszkodowania zgłoszone przez C. W. w dniu 8 września 2005 r., a zatem z zachowaniem terminu ustawowego. Ich zdaniem, z uwagi na fakt, iż wniosek poprzedniego właściciela o wypłatę odszkodowania nie został rozpatrzony do chwili zbycia tej nieruchomości, to z dokonaniem tej czynności stali się podmiotem uprawnionym do odszkodowania, które to uprawnienie przysługiwało wcześniej C.W. Odnosząc się do tego zarzuty wskazać należy, iż roszczenie o odszkodowanie należne z tytułu utraty prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę jest prawem zbywalnym. Co do zasady dopuszczalnym zatem jest przejście roszczenia o odszkodowanie z jednego podmiotu na drugi w drodze sukcesji (następstwa prawnego). Wyjaśnić jednak należy, że sukcesja (następstwo prawne) polegać może albo na wstąpieniu w ogół praw i obowiązków przez nabywcę (sukcesja uniwersalna), albo na wstąpieniu w część praw i obowiązków (sukcesja syngularna). Sukcesja uniwersalna ma miejsce na przykład w przypadku dziedziczenia. Natomiast sukcesja syngularna zachodzi wówczas gdy z jednego podmiotu na drugi przechodzi tylko jedno ze ściśle oznaczonych praw, np. w wyniku sprzedaży, zamiany, darowizny konkretnych rzeczy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sukcesją syngularną, co oznacza, iż przeniesienia prawa własności działki nr 3611/2 nie wiązało się automatycznie z przeniesieniem na nabywców prawa do odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość (będącego odrębnym od prawa własności prawem). Niezasadne są zatem twierdzenia skarżących, iż w drodze umowy sprzedaży działki nabyli także roszczenie o odszkodowanie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego zawarta w dniu 6 lipca 2007 r. umowa sprzedaży działek nr 3611/2, 3611/3 i 3646 dotyczyła wyłącznie praw i obowiązków związanych z prawem własności tych nieruchomości. W postanowieniach umowy brak jakichkolwiek zapisów dotyczących przeniesienia roszczenia o odszkodowanie przysługujące sprzedającemu na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy. Tym samym brak było podstaw do uznania, iż skarżący są następcami prawnymi C. W. w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a, co pozwalałoby uznać, że wstąpili w jego prawa i obowiązki, również te wynikłe z faktu złożenia przez niego wniosku o odszkodowanie. W sprawie nie doszło bowiem do nabycia przez skarżących praw do odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę. Mając na uwadze powyższą argumentację i wnioski z niej płynące brak było podstaw do uznania skargi za zasadną. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.