II SA/Gl 820/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starosty W. H. i J. M. wystąpili o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...], k. m. [...], obręb R, o powierzchni [...] m². Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu wydania prawa przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości przez Gminę R. Decyzję taką Wojewoda [...] wydał w dniu z dnia [...] r. działając w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające). W decyzji tej Wojewoda podał, że w dniu [...] r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w R. stanowiącej drogę lokalną miejską. Zgodnie z zapisami Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. właścicielem przedmiotowej działki drogowej w dniu [...] r. był J. M. (s. P. i A.), który aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...] przekazał tę działkę małżonkom J. (s. J. i J.) i H. M. W następstwie tej decyzji Starosta W. po podjęciu zawieszonego postępowania przeprowadził w dniu [...] r. rozprawę administracyjną z udziałem B. W. pełnomocnika J. M., pełnomocnika Burmistrza Miasta R. oraz rzeczoznawcy majątkowego B. Ś. - autorki operatu szacunkowego w oparciu o który dokonano ustalenia wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W toku rozprawy pełnomocnik J. M. zaakceptowała wysokość ustalonego odszkodowania za przejętą przez gminę nieruchomość lecz zakwestionowała stanowisko organu zgodnie, z którym jej mocodawca mógł uzyskać tylko ¼ część ustalonego odszkodowania. Po przeprowadzeniu tej rozprawy Starosta W. wydal dwie decyzje administracyjne. Pierwszą z dnia [...] r. nr [...] działając w oparciu o art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustalił na rzecz wnioskodawcy J. M. odszkodowanie za przejętą nieruchomość w wysokości [...] złotych, co stanowiło ¼ część należnego odszkodowania. W uzasadnieniu podał, że wnioskujący o wypłatę odszkodowania J. M. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nabył ¼ części spadku po zmarłym w dniu [...] r. ojcu J. M. Z tego tytułu był on zatem uprawniony do uzyskania ¼ części ustalonego odszkodowania. Drugą decyzją z dnia [...] r. Starosta umorzył postępowanie z wniosku H. M. o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W uzasadnieniu podał, że zgłoszone przez wnioskodawczynię roszczenie należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem nie spełniało ono wymogów art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Przedłożony przez wnioskodawczynię akt notarialny z dnia [...] r., którym przeniesiona została na nią i jej męża m.in. własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został bowiem sporządzony już po przejściu tej działki na własność gminy R., co nastąpiło z dniem [...] r. Decyzja ta wobec tego, że nie zostało wniesione od niej odwołanie uzyskała walor ostateczności. Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. wnieśli natomiast J. M. i H. M. Oświadczyli, że zgadzają się z wysokością ustalonego odszkodowania należnego za przejętą nieruchomość drogową, jednak nie zgadzają się ze sposobem podziału tej kwoty na wszystkich spadkobierców po zmarłym J. M., bowiem ten jeszcze za swojego życia rozdysponował swój majątek. W szczególności przekazał on odwołującym się małżonkom własność działek nr [...] i [...]. Na dowód czego powołali się na znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny wskazując, że aktem tym doszło do przekazania także prawa do odszkodowania za przejętą przez gminę nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że niniejszą decyzja rozpatrzył jedynie odwołanie wniesione przez J. M., bowiem tylko do niego została skierowana decyzja organu I instancji. Kwestię skuteczności odwołania wniesionego przez H. M. organ rozstrzygnął odrębną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], którą umorzone zostało postępowanie wszczęte z jej odwołania. Następnie podał, iż za nieruchomości drogowe, które w dniu w 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustalenie i wypłata tego odszkodowania następuje jednak na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Po tej dacie podmioty te utraciły tytuł prawny do tych nieruchomości, a ich własność z mocy prawa nabyły określone podmioty publicznoprawne. Zdaniem Wojewody osobami uprawnionymi do otrzymania przedmiotowego odszkodowania są także spadkobiercy właścicieli nieruchomości, jako ich następcy prawni. Tym samym należało uznać, że skoro J. M. nabył w ¼ części spadek po zmarłym poprzednim właścicielu nieruchomości to właśnie w takiej części przysługuje mu odszkodowanie za działkę nabytą przez Gminę R. Wojewoda powołał się także na tezę zamieszczoną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Gl 885/07, w której stwierdzono, że istnieje możliwość cesji prawa do odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości drogowe. Cesja taka może wynikać z postanowień aktu notarialnego, którym zbyto przedmiotową nieruchomość, bądź z odrębnej umowy. Z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] r. nie wynika jednak, że przedmiotem transakcji poza nieruchomością był również przelew ewentualnych przyszłych wierzytelności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. M. zastępowany przez radcę prawnego S. C. domagał się uchylenia decyzji Wojewody [...] i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające w związku z art. 1ust. 1, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Rozwijając ten zarzut pełnomocnik skarżącego zakwestionował stanowisko Wojewody [...] twierdzącego, że podmiotami uprawnionymi do odszkodowania są osoby, którym odjęto prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r., a które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a także spadkobiercy tych osób. W jego ocenie stanowisko takie narusza przepisy art. 73 ust. 4 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające. W myśl tych przepisów odszkodowanie, o które wnosił skarżący ustalane ma być na wniosek właściciela złożony w okresie między 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W tym czasie właścicielem nieruchomości był już skarżący, który otrzymał ją w [...] r. ujawniając ten fakt [...] w dniu [...] r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Zdaniem skarżącego mógł on przejąć na własność tę nieruchomość z woli poprzedniego właściciela, ponieważ Gmina R. nie posiadała jeszcze wówczas ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej przejście jej na własność tego podmiotu. Na dzień zaś wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości był skarżący i w jego miejsce miasto stało się właścicielem gruntu zajętego pod drogę. Organy obu instancji wydając swoje decyzje nie uwzględniły stanu księgi wieczystej sprzed daty wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również sprzed daty złożenia wniosku o odszkodowanie. Skarżącego chroniła w tym zakresie zaś rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych uprawniając go do występowania z wnioskiem o odszkodowanie. W tej kwestii skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajęte w wyroku z dnia 7 października 2005 r. I SA/Wa 1319/04 [w:] LEX nr 191265 wydanym jak podał w analogicznym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwołał się do stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 26 czerwca 2006 r. II SA/Op 131/06, które zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r I OSK 676/07. W szczególności podniósł, że zdarzenie prawne określone w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające i związane z nim prawo do odszkodowania należy oceniać zgodnie ze wskazaną w nim datą, skoro bowiem wywłaszczenie nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r. to osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest jej ówczesny właściciel. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmiana stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne następowała bowiem z mocy samego prawa. Podmiotem wywłaszczonym jest więc właściciel nieruchomości w dniu odjęcia mu tego prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Dla zastosowania przepisów zamieszczonych w art. 73 przywołanej ustawy obojętny jest fakt zbycia po dniu 1 stycznia 1999 r. tej nieruchomości przez podmiot, któremu odjęto prawo jej własności. Wreszcie Wojewoda wskazał, że stosowne umowy cywilnoprawne odnoszą przewidziane prawem skutki prawnorzeczowe, a wątpliwości powstałe na tym tle należą do kognicji sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Wyżej przedstawiony stan prawny nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyrazem tego było już dwukrotne badanie konstytucyjności przepisów zamieszczonych w art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 [w:] OTK z 2000 r. nr 2, poz. 60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 [w:] OTK-A z 2004 r. nr 7, poz. 66). Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła także kolejna nie zakończona jeszcze sprawa oznaczona sygn. P 33/07. Zamieszczony w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot o przejściu "z mocy prawa". na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zakłada pełny automatyzm przewidzianego tym przepisem skutku bez potrzeby wydania jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustawodawca zaprzeczył jednak temu automatyzmowi rozstrzygając w ust. 3 tego artykułu, jak już wskazano wyżej, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody. Powyższa regulacja powoduje, że z woli ustawodawcy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę wspomnianej ostatecznej decyzji księgi wieczyste urządzone dla nieruchomości, których dotyczą te decyzje zawierają zapisy nieodzwierciedlające rzeczywistych stosunków własnościowych (por. A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, [w:] Rejent z 2002 r. nr 1, poz. 43; M. Wolanin, Glosa do wyroku SN z dnia 27 czerwca 2001 II CKN 601/00[w:] OSP z 2002 r. nr 78, poz.106). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednocześnie zgodność, co do tego, iż dopiero wydanie przez wojewodę wspomnianej decyzji i ujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu samorządowego umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom nieruchomości drogowych ( por. m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1/06 [w:] LEX nr 219247 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gd 911/04 [w:] LEX nr 235247). Z tego m.in. powodu postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się ponad 2,5 roku. Zgodzić się należy ze skarżącym, że zasadnicza kwestia, która wymaga rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do określenia podmiotu legitymowanego do skutecznego złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość drogową. Zdaniem skarżącego przepis zamieszczony w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nakazujący ustalanie i wypłacanie odszkodowania, o jakim mowa w ust. 1 i ust. 2, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. wprost wskazuje, że uprawnionym do złożenia omawianego wniosku jest podmiot będący we wskazanym przedziale czasowym właścicielem nieruchomości. Tego rodzaju wykładnia jest jednak nieuprawniona, bowiem we wskazanym w tym przepisie przed okresie właścicielem przedmiotowych nieruchomości był już z mocy prawa Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, co wynika wprost z art. 73 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego, aby ustalić podmiot uprawniony do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową nie wystarcza odwołać się wyłącznie do wykładni literalnej art. 73 ust. 4 ustawy, lecz należy zastosować reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej. W szczególności przywołany przepis nakazuje ustalenie i wypłacanie odszkodowań według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisami zamieszczonymi w rozdziale 5 działu III u.g.n. przedmiotowe odszkodowanie jest wypłacane osobom, którym została odjęta ich własność. Regulacja ta pozostaje w zgodzie także z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowiącym, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym skoro nie ulega wątpliwości, że na mocy art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające z dniem 1 stycznia 1999 r. doszło do wywłaszczenia na rzecz Gminy R. przedmiotowej nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną, to nie może także ulegać wątpliwości, iż słuszne odszkodowanie za to wywłaszczenie przysługiwało osobie, której została odjęta własność. Do kręgu podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania za przejetą nieruchomość drogową zaliczyć należy obok byłych właścicieli, także ich spadkobierców oraz osoby, które w drodze czynności prawnych (np. umowy zastawu, czy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania. Odnosząc się do innego zarzutu skargi należy zauważyć, że ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu nieruchomościami wskazanymi w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające po dniu 1 stycznia 1999 r. aż do czasu wydania przez wojewodę decyzji ostatecznej, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Tym samym w dacie zawarcia umowy przez skarżącego i jego żonę z J. M. (ojcem), którą przeniesiona została własność nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...], umowa ta była legalna i dopiero od daty ostateczności wspomnianej decyzji deklaratoryjnej można mówić o bezskuteczności części jej postanowień, lecz nie o jej nieważności. Zauważyć wreszcie należy, że zgodnie z zasadą nemo plus iuris (...) w drodze przedmiotowej umowy nie mogło dojść wbrew twierdzeniom skarżącego do nabycia przez H. i J. małżonków M. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż w dacie zawierania umowy nieruchomość ta nie stanowiła już własności J. M. (ojca) lecz własność Gminy R., a zatem nie mógł on przekazać prawa jej własności innym podmiotom. Rozważania te muszą prowadzić do wniosku, że w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji ustalającej odszkodowanie postanowienia § 3 umowy z dnia [...] r. odnoszące się do działki nr [...] były prawnie bezskuteczne. Zgodzić należy się także z Wojewodą, że z żadnego postanowień tej umowy nie wynika, iż dokonano nią także przeniesienia prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym skoro były właściciel przedmiotowej działki zmarł przed upływem terminu wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego, to roszczenie to przeszło na jego sukcesorów generalnych, jakimi są spadkobiercy. W kwestii zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece wskazać zaś należy poza wyżej przedstawionymi argumentami także to, że stosownie do art. 6 tej ustawy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, a taki charakter miała umowa z dnia [...] r. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że mimo iż skarżący oraz jego żona w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie o jakim mowa w art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające byli ujawnieni w księdze wieczystej jako wyłączni właściciele przedmiotowej nieruchomości, brak było podstaw do przyznania im legitymacji do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę całego należnego odszkodowania. Stanowisko zajęte przez Sąd w tej sprawie pozostaje też w zgodzie z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide: m.in. wyroki NSA z 10 marca 2008 r. I OSK 198/06 [niepubl.] i z 17 kwietnia 2008 r. I OSK 676/08 [niepubl.]). Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.